УДК 351.86

 

О. Г. Давиденко,

аспірант кафедри глобалістики, євроінтеграції та управління національною безпекою

Національної академії державного управління при Президентові України

 

ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ СИСТЕМОЮ ПРОФІЛАКТИКИ ТА ПРОТИДІЇ ЗАГРОЗАМ СУСПІЛЬНО-ПОЛІТИЧНІЙ СТАБІЛЬНОСТІ

 

O. Davydenko,

Postgraduate student of division of European integration and globalization and management of national security of the

National Academy of Public Administration under the President of Ukraine

 

FOREIGN PRACTICIES OF PUBLIC MANAGEMENT BY THE SYSTEM OF PREVENTION AND COUNTERACTION AGAINST THREATS TO SOCIAL AND POLITICAL STABILITY

 

У статті здійснено систематизацію та узагальнення зарубіжного досвіду державного управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності в межах інституціонального підходу.

На основі результатів порівняльного аналізу концептуальних засад державного управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності соціальних моделей відкритого та обмеженого доступу за такими характеристиками, як характер зворотніх зв’язків в системах контролю над насильством та організацією самого насильства, а також масштаби впливу держави на зовнішнє середовище в контексті забезпечення національної безпеки, автор запропонував виокремити наступні типи державного управління у цій специфічній сфері – механістичний та адаптивний. Також, автор визначив адаптивний тип державного управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності як найбільш перспективним в умовах динамічної зміни простору безпеки.

 

In the article foreign practices of public management by the system of prevention and counteraction against threats to social and political stability have been classified and generalized in accordance with the institutional approach.

On the basis of comparative analysis of the conceptual framework of public management by the system of prevention and counteraction against threats to social and political stability of the social models with free and restricted access according to such characteristics as a feedback nature in the systems of control over violence and organization of the violence as well as a degree of the state impact on environment in terms of national security assurance, the author has suggested to distinguish the following types of public management in this particular sphere – mechanical and adaptive. Besides, the author has estimated the adaptive type of public management by the system of prevention and counteraction against threats to social and political stability as the most promising in terms of the security area’s dynamic change.

 

Ключові слова: інституціональний підхід, суспільно-політична стабільність, державне управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності, механізми профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності.

 

Keywords: institutional approach, social and political stability, public management by the system of evention and counteraction against threats to social and political stability, mechanisms of prevention and counteracting threats to social and political stability.

 

 

Постановка проблеми. Вивчаючи зарубіжний досвід державного управління досить легко перейняти зовнішні форми моделей державного управління національною безпекою іноземних держав, проте досить складно забезпечити ефективне функціювання відповідної системи в Україні. Саме тому, вітчизняній державно-управлінській еліті сьогодні недостатньо орієнтуватися лише на очевидні переваги моделей державного управління національною безпекою країн Заходу, а важливіше шукати власні варіанти їх застосування з врахуванням результатів компаративних досліджень у цій специфічній сфері.

Ця обставина і визначає зв’язок загальної проблеми з найбільш важливими науковими та практичними завданнями дослідження проблем теорії та практики адаптації зарубіжного досвіду державного управління національною безпекою для потреб України.

На підставі аналізу актуальних досліджень і наукових публікацій [1-5] можна зробити висновок про те, що зарубіжному досвіду державного управління національною безпекою присвячено чимало наукових праць вітчизняних дослідників, а саме: В.І. Абрамова, Г.П. Ситника, М.М. Шевченка, О.С. Зозулі та інших. Проте, незважаючи на значну кількість робіт, в яких досліджуються проблеми адаптації зарубіжного досвіду державного управління національною безпекою для потреб України, маємо констатувати, що сьогодні ще обмаль праць щодо аналізу практичного досвіду іноземних держав у розбудові та функціонуванні систем забезпечення національної безпеки крізь призму їх історичного розвитку.

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми, формулювання цілей статті. У вітчизняному науковому дискурсі державного управління практично не розглядається питання компаративного дослідження зарубіжного досвіду державного управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності, що становить особливий інтерес для вітчизняних фахівців з державного управління у сфері національної безпеки.

Саме тому метою статті є систематизація та узагальнення зарубіжного досвіду державного управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності в межах інституціонального підходу.

Виклад основного матеріалу. В межах інституціонального підходу, запропонованого Д. Нортом, виокремлюють основні дві соціальні моделі – відкритого та обмеженого доступу, які різняться логікою вирішення проблем контролю над насильством та організацією самого насильства [6, с. 56-63]. Сучасні порядки відкритого доступу обмежують насильство за допомогою інститутів, які задають правила, що напряму стримують насильство та встановлюють відповідальність за використання насильства. Водночас, ці порядків демонструють динамічну стабільність [6, с. 240]. Порядки обмеженого доступу (природна держава) є стабільними, проте не статичними [6, с. 243]. Контроль над насильством в них залежать від структури і підтримання взаємовідносин між елітами в панівній коаліції [6, с. 62-63].

Беручи до уваги відмінності між порядками обмеженого та відкритого доступу щодо характеру зворотніх зв’язків в системах контролю над насильством та організацією самого насильства, а також масштабів впливу держави на зовнішнє середовище в контексті забезпечення національної безпеки пропонуємо виокремити наступні типи державного управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності – механістичний та адаптивний.

Аналіз наукової літератури [3-9] дозволяє констатувати, що країнам Близького Сходу, постсоціалістичним та пострадянським країнам притаманний механістичний тип державного управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності. Його особливістю є відмова від прискореної політичної модернізації та прагнення зберегти існуючу систему владних стосунків. Профілактика загроз суспільно-політичній стабільності за рахунок забезпечення прав етнічних меншин в соціально-економічній, культурній, освітній, релігійній сферах, турбота держави про розвиток регіонів в цілому не є типовими заходами. Тобто, державний механізм профілактики загроз суспільно-політичній стабільності недосконалий. Водночас, комплексний механізм протидії загрозам суспільно-політичній стабільності досліджуваних країн включає в себе органи і сили державної і громадської безпеки. Останні поряд із регулятивною та силовою функціями виконують й інформаційну функцію (контроль над інформаційною сферою держави, що передбачає нагляд і цензуру засобів масової інформації, контроль ресурсів мережі Інтернет, контроль над блогосферою і повідомленнями електронної пошти). Проте, в справі підтримки суспільно-політичної стабільності вагомішу роль могли б відігравати заходи попередження сепаратизму, тероризму і екстремізму. Саме ці заходи сприяли б підвищенню стійкості політичних режимів відповідних країн без необхідності опори переважно на репресивний апарат. Нейтралізація джерел трансграничних і зовнішніх загроз суспільно-політичній стабільності країнами, що наслідують консервативну модель протидії загрозам суспільно-політичній стабільності, досить часто не носить системного характеру і проводиться як на конфронтаційній, так і на кооперативній основі.

Державне управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичної стабільності механістичного типу, здійснюють ради національної безпеки, ради вищого рівня або консультативні структури в урядах, а завдання в цій сфері формулюються в стратегіях і білих книгах з національної безпеки і оборони. Спеціалізовані органи міжвідомчої координації і офіційні концепції протидії усьому спектру загроз суспільно-політичній стабільності, як правило, не створюються.

Недоліки державного управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичної стабільності механістичного типу найбільш очевидні на прикладі порівняння динаміки залучення силових структур до виконання завдань по забезпеченню внутрішньої безпеки в СРСР, КНР, деяких країн Європи та пострадянського ареалу (див. табл. 1), а також близькосхідних держав на події «Арабської весни» у 2011 р. [9]. Зокрема, важливим чинником розгортання подій «Арабської весни» стала дипломатична, інформаційна, фінансова, військово-технічна і силова підтримка мереж екстремістів, забезпечена зацікавленими в цьому центрами сили. Проте головною причиною протестних виступів, що розгорнулися, і збройних зіткнень в країнах Близького Сходу стала системна соціально-економічна і політична криза в цих державах. ЇЇ проявами слугує низький соціально-економічний рівень життя населення, зростання цін і безробіття в багатьох країнах регіону, обурення фактами корупції державного апарату, дискримінація за релігійною ознакою, відсутність представництва деяких соціальних груп (громад, кланів, племен) в органах влади і управління. Аналіз передумов конфліктів в країнах Близького Сходу дозволяє констатувати, що в більшості з них були відсутні системи раннього попередження загроз суспільно-політичної стабільності. Не були забезпечені фінансова, соціально-економічна стійкість багатьох близькосхідних держав до криз, існував крихкий, часто не підтримуваний більшістю суспільства баланс влади між конфесійними і етнічними групами, племенами і кланами. Були відсутні дієві механізми протистояння зовнішньополітичному тиску. Підтримка суспільно-політичної стабільності спиралася переважно на репресивний апарат – роботу спецслужб, поліції і армії. Загалом уряди, органи і сили забезпечення національної безпеки близькосхідних держав (Бахрейн, Єгипет, Лівія, Сирія, Туніс та ін.) виявилися не готові адекватно відреагувати на нові методи конфліктної політичної мобілізації великих груп і прошарків суспільства за допомогою поширення інформації по соціальних мережах і засобах мобільного зв'язку.

 

Таблиця 1.

Динаміка залучення силових структур до виконання завдань

по забезпеченню внутрішньої безпеки в СРСР, КНР, країнах Європи та пострадянського ареалу в період з 1946 по 2006 роки [4]

 

Аналіз наукової літератури [3-8] дозволяє констатувати, що таким країнам як США, Канада, ФРН, Великобританія, Франція притаманне адаптивний тип державне управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності. Однією з особливостей цього типу державного управління є розвинена система заходів і дій з профілактики загроз суспільно-політичній стабільності, що досягається за рахунок дотримання соціально-економічних, релігійних, етнічних прав різних груп і категорій населення та запобігання формування умов для появи політичних конфліктів. Водночас подальше загострення в досліджуваних країнах фінансово-економічної та міграційної криз, загострення соціальних конфліктів на міжрасовому та етнічному підґрунті, неодноразово призводило до соціальних вибухів. Це свідчить про обмеженість використання адаптивного типу державного управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичної стабільності. Інша характерна риса – це широке використання міжнародних зв'язків, формування різних коаліцій держав і урядових організацій для спільної протидії сучасним загрозам суспільно-політичній стабільності, в першу чергу, терористичній діяльності та нелегальній міграції. Основною метою при цьому виступає запобігання виникнення загроз і небезпек усередині самих цих країн. Нейтралізація зовнішніх джерел загроз суспільно-політичній стабільності в цьому випадку недостатньо ефективна і проводиться не стільки за рахунок залучення держав-опонентів до співпраці, скільки за рахунок політики балансування і зміцнення двосторонніх і багатосторонніх союзів. Третя риса полягає в переході досліджуваної групи країн до забезпечення своєї внутрішньої безпеки, спираючись на системи: посиленого контролю над пересуванням потоків транспорту, товарів і населення через державні кордони; захисту критичної інфраструктури, об'єктів національного господарства і населення країни від диверсій і терористичних атак; цивільної оборони і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій природного, техногенного, соціального та воєнного характеру; інформаційно-пропагандистського супроводження державної політики забезпечення суспільно-політичної стабільності. Прикладом зазначеного може слугувати динаміка застосування в Сполучних Штатах Америки федеральних військ для вирішення внутрішніх конфліктів (див. табл. 2). Так, лиш за період з 1963 до 1968 рік під час демонстрацій було вбито 220 американців і багато тисяч поранено. При цьому варто звернути увагу на той факт, що з 1957 року національна гвардія використовувалася 7 разів на федеральному статусі, до того ж в ці роки було зафіксовано сплеск політичного тероризму – з 01.01. 1968 до 15.04.1970 підірвано 4330 бомб. Проте, починаючи з 1970 року, крива внутрішніх конфліктів починає падати, що пов’язано із застосуванням методів психологічної війни керівництвом США для врегулювання зазначених конфліктів.

 

Таблиця 2.

Динаміка застосування в США федеральних військ для вирішення внутрішніх конфліктів [4]

 

Державне управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності адаптивного типу, здійснюють ради національної безпеки і оборони, міністерства внутрішньої безпеки й інші консультативні структури в урядах. Завдання в цій сфері формулюються в стратегіях і білих книгах з національної безпеки і оборони, а також створюються спеціалізовані органи міжвідомчої координації й офіційні концепції профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності.

Висновки.

Систематизація та узагальнення зарубіжного досвіду державного управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності в контексті забезпечення національної безпеки дозволяє зробити наступні висновки:

1. Забезпечення суспільно-політичної стабільності є однією з функцій держави, що реалізується за допомогою системи профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності. Держава, як організація, яка володіє монополією на легітимне застосування насильства є інституційним регулятивним механізмом, за допомогою якого забезпечується баланс інтересів людини, суспільства та держави, створюється сукупність умов реалізації зазначених інтересів, підтримується суспільно-політична стабільність, а також мінімізуються існуючі загрози суспільно-політичній стабільності.

2. Державне управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності механістичного типу притаманне країнам Близького Сходу, постсоціалістичним та пострадянським країнам й характеризується: недосконалістю державного механізму профілактики загроз суспільно-політичній стабільності; домінуванням репресивних заходів в процесі реалізації регулятивної, силової та інформаційної функцій механізму протидії загрозам суспільно-політичній стабільності.

Державне управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності адаптивного типу притаманне таким країнам як США, Канада, ФРН, Великобританія, Франція й характеризується: досконалістю державного механізму профілактики загроз суспільно-політичній стабільності; використанням міжнародних зв'язків, формування різних коаліцій держав і урядових організацій для спільної протидії сучасним загрозам суспільно-політичній стабільності, в першу чергу, терористичній діяльності та нелегальній міграції; переходом досліджуваної групи країн до комплексного забезпечення своєї внутрішньої безпеки.

3. Критеріями ефективності профілактики та різних форм протидії загрозам суспільно-політичній стабільності є: здатність запобігати і розв’язувати соціально-економічні, політичні, культурні, релігійні, міжетнічні, територіальні та інші протиріччя, які є передумовами виникнення різних політичних конфліктів; здатність призупиняти дії суб'єктів деструктивної діяльності – терористичних, сепаратистських і екстремістських організацій, рухів; здатність попереджати, розв’язувати і запобігати ескалації міждержавних конфліктів, які можуть слугувати загрозою дестабілізації суспільно-політичної стабільності в країні.

Перспективним напрямом подальших досліджень вбачається у розробці функціональної моделі державного управління системою профілактики та протидії загрозам суспільно-політичній стабільності в контексті забезпечення національної безпеки України.

 

Список використаних джерел.

1. Шляхи удосконалення системи державного управління забезпеченням національної безпеки України [текст] : [монографія] / Г.П. Ситник, В.І. Абрамов, О.Г. Бортнікова та ін.; за ред. Г.П. Ситника, В.І. Абрамова. – К.: МАЙСТЕР КНИГ, 2012. – 536 с.

2. Шевченко М.М. Системи забезпечення національної безпеки адаптивного та креативного типів: порівняльний аналіз / М.М. Шевченко, О.С. Зозуля // Інвестиції: практика та досвід. – 2015. – № 16 – С. 125-129.

3. Шевченко М.М. Особливості адаптивної та консервативної моделей протидії загрозам суспільно-політичній стабільності / М.М. Шевченко // Державне реагування на загрози національним інтересам України: актуальні проблеми та шляхи їх розв’язання: матеріали круглого столу (Київ, 19 лютого 2014 р.) / за ред. К.О. Ващенка, Г.П. Ситника. – К.: НАДУ, 2014. – С.88-91.

4. Шевченко М.М. Залучення силових структур до виконання завдань забезпечення внутрішньої безпеки (за досвідом США, СРСР, КНР, країн Європи та пострадянського простору) / М.М. Шевченко, О.Г. Давиденко // Досвід застосування збройних сил у світових війнах і воєнних конфліктах ХХ-початку ХХІ ст.: тенденції та закономірності // Збірник наукових праць / Кол. авторів. За ред. С.В. Сидорова. – К.: ЦП «Компринт», 2015. – Вип. 4. – С. 117-124.

5. Шевченко М.М. «Оксамитові» революції 1989-2005 рр.: класична модель, заходи протидії / М.М. Шевченко, О.Г. Давиденко // Воєнно-історичний вісник. – 2013. – № 2. – С. 90-96.

6. Норт Д. Насилие и социальные порядки. Концептуальные рамки для интерпретации письменной истории человечества [текст] : [монография] / Д. Норт, Д. Уоллис, Б. Вайнгаст / пер. с англ. Д. Узланера, М. Маркова, Д. Раскова, А. Расковой. – М.: Изд. Иститута Гайдара, 2011. – 480 с.

7. Амиров Р.З. Военно-силовое обеспечение внутренней безопасности: из опыта некоторых зарубежных государств // ЕврАзЮж. – 2008. – № 2 (4). –Военное право : [Электрон. ресурс] – Режим доступу: http://www.eurasialaw.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=3606&Itemid=557

8. Кацуба Ю.И. Система обеспечения внутренней безопасности Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии : автореф. дис. канд. юр. наук: 12.00.14 / Юлия Игоревна Кацуба. ФГКУ «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» – Москва, 2012. – 27 с.

9. Системный мониторинг глобальных и региональных рисков : Арабская весна 2011 года / Отв. ред. А.А. Коротаев, Ю.В. Зинькина, А.С. Ходунов. – М.: Издательство ЛКИ, 2012. – 464 с.

 

References.

1. Sytnyk, H.P. Abramov, V.I. and Bortnikova, O.H. et al. (2012), Shliakhy udoskonalennia systemy derzhavnoho upravlinnia zabezpechenniam natsionalnoi bezpeky Ukrainy [Ways of improving the system of public administration national security of Ukraine], MAYSTER KNYH, Kyiv, Ukraine.

2. Shevchenko, M.M. (2015). “National security system adaptive and creative types: a comparative analysis”, Investytsiyi: praktyka ta dosvid (Investments: practice and experience), vol. 16, pp. 125-129.

3. Shevchenko, M.M. (2014), “Features adaptive and conservative models counter threats of social and political stability”, Materialy kruhloho stolu [Materials of Round Table], Kruhlyy stil na temu “Derzhavne reahuvannya na zahrozy natsionalʹnym interesam Ukrayiny: aktualʹni problemy ta shlyakhy yikh rozvʺyazannya” [State reaction to the threat of national interests of Ukraine: current problems and their solutions], NADU, Kyiv, pp. 88-91.

4. Shevchenko, M.M. and Davydenko, O.G. (2015), “The involvement of security forces to perform mission’s internal security (the experience of the USA, the USSR, China, Europe and the former Soviet Union”, Dosvid zastosuvaniy zbroynyh sil u svitovyh viynah i voennyh konfliktah XX - pochatku XXI st., vol.4, pp.117-124.

5. Shevchenko, M.M. and Davydenko, O.G. (2013), “Velvet revolutions 1989-2005: the classic model, countermeasures”, Voenno-istorychnyi visnyk, vol.2, pp.90-96.

6. Nort, D., Uollys, D. and Vaynhast, B. (2011), Nasilie i sotsialnyie poryadki. Kontseptualnyie ramki dlya interpretatsii pismennoy istorii chelovechestva [Violence and social orders. The conceptual framework for the interpretation of the written history of mankind], Izdatel'stvo Instituta Gaydara, Moscow, Russia.

7. Amirov R.Z. (2008), “The military ensuring internal security of the state: the experience of some foreign countries”, Yevraziyskiy yuridicheskiy zhurnal [Online], vol. 2, no. 4, available at: http://www.eurasialaw.ru/index.php?option=com_content&view=article&id=3606&Itemid=557 (Accessed 7 September 2015).

8. Katsuba Y.I. (2012), “The system of internal security of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland”, Abstract of Ph.D. dissertation, Administrative law, financial law, information law, Russian Federal Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Moscow, Russia.

9. Korotaev, A.A. Zinkina, Yu.V and Hodunov, A.S. (2012), Sistemnyiy monitoring globalnyih i regionalnyih riskov: Arabskaya vesna 2011 goda [System monitoring global and regional risks: Arab spring 2011], Izdatelstvo LKI, Moscow, Russia.

 

Стаття надійшла до редакції 19.07.2016 р.