English • На русском
Електронний журнал «Державне управління: удосконалення та розвиток» включено до переліку наукових фахових видань України з питань державного управління (Категорія «Б», Наказ Міністерства освіти і науки України від 28.12.2019 №1643)
Державне управління: удосконалення та розвиток № 5, 2015
УДК 336.02.316.42(045)
С. В. Кудлаєнко,
доцент кафедри менеджменту та адміністрування
Вінницького торговельно-економічного інституту КНТЕУ
В. В. Онофрійчук,
магістр
Адресна допомога як складова соціальної політики
S. Kudlayenko,
assistant professor of management and administration of Vinnitsa
Trade and Economic Institute KNTEU
V. Onofriychuk,
master
Targeted assistance AS PART OF SOCIAL POLICY
У статті розглянуто основні підходи до поняття соціальної допомоги. Обґрунтовано адресність соціальної допомоги. Охарактеризовано методи надання адресної соціальної допомоги, її переваги та недоліки.
Соціальна допомога – це система заходів, що призначені для покращення матеріального стану окремих соціальних прошарків населення шляхом виконання відповідних соціальних програм та забезпечення діяльності мережі відповідних соціальних закладів. Соціальна допомога надається у грошовій або натуральній формах (безплатні товари та послуги), фінансується з державного та місцевих бюджетів, добровільних пожертвувань та надається малозабезпеченим верствам населення як на підставі перевірки їхніх доходів і засобів існування, так і без таких перевірок.
Адресність – це надання соціальної допомоги найбільш нужденним громадянам або сім’ям з урахуванням матеріального стану та середньомісячного сукупного доходу, що підтверджується відповідними документами і перевіряється у ході обстеження матеріального стану осіб, у тому числі їх доходів. Тобто, сутність адресності полягає у забезпеченні підвищення доходу нужденних при мінімальних затратах та максимальній віддачі від витрачених засобів.
Адресність допомоги надає можливість:збільшити розмір допомоги найбільш нужденним верствам населення в межах наявного бюджету програми соціальної допомоги; досягнути заданого ефекту за найменших витрат бюджетних коштів. Поставлена мета досягається за рахунок спрямування коштів цільовим, найменш забезпеченим категоріям населення.
Серед основних факторів, що можуть перешкодити впровадженню програм адресності є: заполітизованість питання пільг та адресної грошової допомоги і, а відтак, брак взаєморозуміння і неможливість ухвалення законодавчого рішення про реформування; непорозуміння груп інтересів, зокрема малозабезпечених громадян, які заміну пільг на адресну допомогу асоціюватимуть з позбавленням пільг. До того ж, ефективному реформуванню системи адресності соціальних допомог можуть зашкодити: високі адміністративні витрати на розроблення та впровадження удосконаленої системи адресної допомоги; збільшення навантаження на бюджет внаслідок усунення перехресного субсидування пільг підприємствами–надавачами пільгових послуг; небажання колишніх пільговиків платити за послуги.
Адресність соціальних виплат може бути вдосконалена шляхом підвищення витрат на допомоги по безробіттю і бідності при одночасному скороченні витрат на деякі інші види допомог. Тоді кошти, зекономлені завдяки скороченню інших видів допомог, могли б бути використані на фінансування значної частини додаткових витрат, пов’язаних з підвищенням розміру допомоги по безробіттю та нужденним.
In the article the main approaches to the concept of social assistance. Grounded targeting of social assistance. Characterized methods of targeted social assistance, its advantages and disadvantages.
Social assistance - a system of measures designed to improve the financial condition of certain social strata of the population through the implementation of relevant social programs and support of network related social institutions. Social assistance is provided in cash or in kind (goods and services free of charge), funded from state and local budgets, donations and given to the poor as a check on the basis of their income and livelihood, and without such checks.
Targeting - a social assistance to the neediest citizens or families considering the financial condition and average total income, which is confirmed by relevant documents and checked during the inspection of the material status of persons, including their income. That is, the essence is to provide targeted revenue increase in need at a minimum cost and maximum return on funds spent.
Targeting aid allows: to increase the amount of assistance to the most needy segments of the population within the available budget social assistance programs; to achieve a given effect at the least cost budget. The goal is achieved by channeling funds target, the poorest populations.
Among the factors that prevent the implementation of programs targeted are: politicization of the issue of benefits and targeted social assistance and, hence, lack of understanding and inability to adoption of legislative decisions on reform; confusion of interest groups, including disadvantaged citizens replaced by targeted assistance asotsiyuvatymut deprivation of privileges. In addition, effective reform of targeted social assistance can damage: high administrative costs of developing and implementing an improved system of targeted assistance; increased pressure on the budget due to the elimination of cross-subsidization benefits companies providing benefit services; the reluctance of former beneficiaries pay for services.
Targeting of social benefits can be improved by increasing spending on unemployment and poverty while reducing costs for certain other types of benefits. Then the funds saved by reducing other forms of assistance could be used to finance a large part of additional costs associated with increasing the size of unemployment benefits and the needy.
Ключові слова: соціальна допомога, адресність соціальної допомоги, методи спрямування соціальної допомоги, інструменти боротьби з бідністю.
Keywords: social assistance, targeted social assistance, social assistance targeting methods, tools to combat poverty.
Вступ. Актуальність обраної теми полягає в тому, що системи соціальної допомоги завжди та усюди базувалися на дотримуванні головного принципу – підтримувати тих, хто не в змозі подбати про себе самостійно. Принципи організації та функціонування цієї системи з роками зазнавали суттєвих змін в наслідок дії різних соціально-демографічних та політико-економічних чинників.
На сучасному етапі трансформації українського суспільства, враховуючи прогресуючу диференціації доходів населення, найважливішим завданням системи соціального забезпечення є боротьба з бідністю. Боротьба з бідністю має отримати пріоритет перед іншими функціями, що забезпечуються наданням соціальних допомог. Наголос на боротьбі з бідністю – це не просто оціночна думка про належну роль соціальних допомог, а цілком прогнозований результат поточних соціально-економічних процесів.
Аналіз попередніх досліджень та постановка задачі. Завдання нинішнього уряду ускладнює потреба необхідності нових, більш сучасних систем для надання соціальних допомог, послуг системи охорони здоров’я, освіти та підготовки кадрів у період, коли фінансові ресурси обмежені.
Проблеми надання адресної соціальної допомоги, її переваги та недоліки висвітлені в працях титаких зарубіжних та вітчизняних вчених, як: Б. Аморосо, Л. Антонюк, Г. Беккер, Д. Белл, Й. Бен-Порет, О. Білорус, Ж. Бішо, Дж. Бьюкенен, Ю.Вінслав, О.Грішнова, Г.Делік, Е. Денісон, Ю. Зайцев, М. Згуровський, І. Каленюк, А. Колот, В. Корпі, Е. Лібанова, Д. Лук’яненко, А. Меддісон, Р. Мейднер, А. Мелентьєв, Дж. Мінцер, Т. Оболенська, Н. Подшибякіна, А. Поручник, Л. Прітчет, Л. Резніков, В. Рокоча, С. Сіденко, Я. Столярчук, Дж. Стігліц, В. Чужиков, Ю. Шишков, О. Шилець, С. Шишин, Т. Шульц, М. Хансен, А. Хедборг та ін.
Система соціальних пільг України нараховує більше 100 її видів, якою охоплено понад третина населення України і з кожним роком ці показники зростають.
Метою даної статті є дослідження теоретичного огляду адресності соціальної допомоги як однієї із складових соціальної політики держави, що позитивно вплине на ефективність соціального захисту населення.
Результати досліджень. Уперше поняття допомог було досліджене B.C.Андрєєвим. На його думку, допомоги - це всі інші (крім пенсій) грошові виплати аліментарного характеру з фондів для непрацездатних, які є підтримкою громадян у встановлених законом випадках [4, с.122].
Р.І.Іванова вважає, що допомоги - це всі грошові, періодичні, соціально-аліментарні виплати, які мають характер державної допомоги й надаються громадянам у випадках та на умовах, передбачених законом, із компенсаційною та іншою метою [4, с.122].
М.Л.Захаров та Е.Г.Тучкова розуміють під соціальними допомогами виплати, які здійснюються громадянам у встановлених законом випадках щомісячно, періодично чи разово з метою відшкодування повністю чи частково тимчасово втраченого заробітку або надання матеріальної підтримки [4, с.122].
Соціальний захист слід розглядати з кількох позицій, які можна узагальнити:
- як матеріальне забезпечення громадян похилого віку; у випадку втрати працездатності (тимчасової, часткової, повної); у разі втрати годувальника; при народженні й похованні осіб, по догляду за дітьми та хворими людьми;
- як перерозподільні відносини, у процесі яких відбувається формування й використання суспільних фондів споживання;
- як нормативно-правове регулювання норм, прав та обов’язків громадян України на їх матеріальне забезпечення [1, с. 36].
Зі світової практики відомі такі складові соціального захисту населення: соціальне забезпечення, соціальне страхування, соціальна допомога, соціальні послуги.
Соціальна допомога – це система заходів, що призначені для покращення матеріального стану окремих соціальних прошарків населення шляхом виконання відповідних соціальних програм та забезпечення діяльності мережі відповідних соціальних закладів. Соціальна допомога надається у грошовій або натуральній формах (безплатні товари та послуги), фінансується з державного та місцевих бюджетів, добровільних пожертвувань та надається малозабезпеченим верствам населення як на підставі перевірки їхніх доходів і засобів існування, так і без таких перевірок [1].
Адресність – це надання соціальної допомоги найбільш нужденним громадянам або сім’ям з урахуванням матеріального стану та середньомісячного сукупного доходу, що підтверджується відповідними документами і перевіряється у ході обстеження матеріального стану осіб, у тому числі їх доходів. Тобто, сутність адресності полягає у забезпеченні підвищення доходу нужденних при мінімальних затратах та максимальній віддачі від витрачених засобів.
Адресність допомог надає можливість [1]:
- збільшити розмір допомоги найбільш нужденним верствам населення в межах наявного бюджету програми соціальної допомоги;
- досягнути заданого ефекту за найменших витрат бюджетних коштів.
Поставлена мета досягається за рахунок спрямування коштів цільовим, найменш забезпеченим категоріям населення.
Адресність є характерним інструментом програм боротьби з бідністю і скорочення витрат. Використання принципу адресності в теорії дозволяє досягти значного ефекту, але на практиці, оскільки принцип адресності не дотримується, та виникають значні витрати пов’язані з реалізацією практичних заходів, ефект виявляється незначним. Варто відмітити, що до таких витрат відносяться: адміністративні витрати, що покриваються з бюджету програми соціальної допомоги; операційні витрати та соціальні втрати заявників; витрати на заохочення; політичні втрати, що впливають на підтримку програми соціальної допомоги.
Якщо порівнювати адресну допомогу з програмами універсальної соціальної допомоги, то адресна допомога призначається лише громадянам з певними характеристиками. Чіткої грані між універсальною та адресною соціальною допомогою не існує.
Перевагами адресної допомоги в порівнянні з пільгами є те, що [3, с.116]:
- оскільки малозабезпеченість є неодмінною умовою її надання адресної допомоги, то така допомога краще забезпечує соціальну справедливість. Отже, держава підтримуватиме лише тих, хто найбільше цього потребує;
- оскільки цільовий характер адресної допомоги дає змогу не розтрачувати ресурси, а спрямовувати їх саме тим особам і на ті цілі, які є пріоритетними, адресна допомога ефективніша. А відтак, це дає можливість збільшити підтримку найнужденніших за інших рівних умов;
- адресна допомога забезпечує ринкові розрахунки між різними економічними агентами, що сприяє поліпшенню фінансового стану підприємств – надавачів пільгових послуг;
- оскільки адресна допомога завжди обмежена на відміну від пільг, обсяги споживання яких не завжди нормовані, то така допомога сприяє економії;
- вартість адресної допомоги для бюджету може бути чітко підрахована (цю хибу системи пільг можна усунути адресним наданням пільг).
Метод адресності соціальної допомоги – це механізм, яким охоплюється певна цільова група. У світовій практиці існує наступний поділ методів адресності [5]:
- прямого оцінювання;
- бальний метод оцінки нужденності;
- метод забезпечення адресності силами громадськості;
- метод забезпечення адресності за категоріальним принципом;
- метод самовідбору.
На сьогодні, в Україні єдиного визначеного методу або плану реалізації найбільш результативної адресності соціальної допомоги не існує.
Існує два типи помилок, що зустрічаються в процесі надання населенню адресної допомоги:
- помилки «включення». Якщо допомогу отримує особа, котра насправді її не потребує, то це - помилка «включення», що призводить до перевитрат соціальних коштів, а відтак, і до зменшення коштів на допомогу дійсно тим, хто її потребує.
- помилки «не включення» або неповного охоплення. Даний вид помилки виникає тоді, коли допомогу не отримують ті, кому вона дійсно потрібна. У такому випадку треба констатувати неефективність соціальної програми. Зменшуючи ймовірність появи одного виду помилок, збільшують ймовірність прояву іншої помилки, (виникає певна взаємокомпенсуюча залежність). Адресність допомог ніколи не повинна бути самоціллю, а лише засобом ефективного використання коштів.
Сьогодні в Україні є три основні способи визначення адресування соціальних допомог [5]:
1. Перевірка засобів існування. Згідно з цим способом, допомога виплачується лише особам, чий рівень добробуту, сформований за всіма можливими доходами, є нижчим за визначену межу. Перевірки можуть проводитись формально (документально) або ж шляхом реальної вибіркової перевірки матеріальних та економічних засобів існування людей, які потребують допомоги, силами соціальних служб за місцем проживання. Однак цей спосіб вимагає значних адміністративних видатків.
2. Категоріальний спосіб адресування допомог. Цей спосіб є досить дешевим та простим та ґрунтується на врахуванні потреб певних соціально-демографічних груп чи категорій населення, які найбільше потребують допомоги (люди похилого віку, багатодітні сім’ї, матері-одиначки, пенсіонери тощо). У країнах з досить стратифікованим суспільством цей вид допомог може проводитись за географічним чи регіональним принципами.
3. Спосіб отримання допомог на основі принципу самовизначення полягає в тому, що особа сама вирішує: скористатись їй допомогою чи ні. Тому й функціонують магазини з продажу товарів (продовольчих та широкого вжитку) чи надання певних послуг (перукарських, відпочинкових тощо) бідному населенню. Досить часто цей спосіб може поєднуватись із раніше перерахованими способами відбору населення для надання йому адресної допомоги. І саме таке поєднання способів є найпоширенішим.
Серед основних факторів, що можуть перешкодити впровадженню програм адресності є:
- заполітизованість питання пільг та адресної грошової допомоги і, а відтак, брак взаєморозуміння і неможливість ухвалення законодавчого рішення про реформування;
- непорозуміння груп інтересів, зокрема малозабезпечених громадян, які заміну пільг на адресну допомогу асоціюватимуть з позбавленням пільг.
До того ж, ефективному реформуванню системи адресності соціальних допомог можуть зашкодити:
- високі адміністративні витрати на розроблення та впровадження удосконаленої системи адресної допомоги;
- збільшення навантаження на бюджет внаслідок усунення перехресного субсидування пільг підприємствами–надавачами пільгових послуг;
- небажання колишніх пільговиків платити за послуги.
Також варто зазначити, що запровадження адресності надання соціальних пільг допоможе [5]:
– провести логічне обмеження кількості пільговиків;
– ввести критерій «верхньої межі доходу», після якого громадянин втрачає право на соціальні пільги;
– забезпечити такі критерії адресності, що відповідали б критеріям чесності, прозорості та враховували б обставини, дохід, потреби пільговика;
– здійснити перегляд та нормування самої системи нарахування пільг задля унеможливлення не обумовленого та завищеного використання пільг.
Висновки. Отже, в ідеалі всі бідні мають отримувати допомогу. А це, в першу чергу, передбачає удосконалення і розширення системи допомог по безробіттю і бідності.
Адресність соціальних виплат може бути вдосконалена шляхом підвищення витрат на допомоги по безробіттю і бідності при одночасному скороченні витрат на деякі інші види допомог. Тоді кошти, зекономлені завдяки скороченню інших видів допомог, могли б бути використані на фінансування значної частини додаткових витрат, пов’язаних з підвищенням розміру допомоги по безробіттю та нужденним.
Список використаних джерел.
1. Піскун К. Адресність соціальної допомоги як напрям покращення методики планування видатків соціального призначення [Електронний ресурс] / К. Піскун // Соціально-економічні проблеми і держава. — 2013. — Вип. 1 (8). — С. 212 - 221. — Режим доступу до журн. : http://sepd.tntu.edu.ua/images/stories/pdf/2013/13pkvvsp.pdf.
2. Рудкевич І. В. Основні тенденції розвитку системи соціального захисту в Україні на сучасному етапі / І. В. Рудкевич // Інвестиції: практика та досвід. — 2011. — № 5. — С. 106–108.
3. Стойка Л. В. Соціальні зобов’язання держави: проблеми і шляхи вирішення / Л. В. Стойка // Економіка та держава. — 2010. — № 8. — С. 115–118.
4. Тарасенко В. С. Поняття та види соціальних допомог / В. С.Тарасенко // Науковий вісник Херсонського державного університету. – 2014 – Випуск 2 (том 2). – С. 121-126.
5. Хомич І. Ю. Особливості соціальної допомоги як форми соціального забезпечення населення України [Електронний ресурс] Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/FP_index.htm_2013_3_118.pdf.
Referenсes.
1. Piskun, K. (2013), “Targeting social assistance as a trend improving methods of planning expenditures for social purposes”, Sotsial'no-ekonomichni problemy i derzhava, [Online], vol . 1(8), available at: http://sepd.tntu.edu.ua/images/stories/pdf/2013/13pkvvsp.pdf. (Accessed 6 April 2015).
2. Rudkevych, I. V. (2011), “Major trends in social protection in Ukraine at the present stage”, Investytsiyi: praktyka ta dosvid, vol. 5, pp. 106–108.
3. Stoyka, L. V. (2010), “The social obligations of the state: problems and solutions”, Ekonomika ta derzhava, vol. 8, pp. 115–118.
4. Tarasenko, V.S. (2014), “Concept and types of social benefits”, Naukovyy visnyk Khersons'koho derzhavnoho universytetu, vol. 2 (vol. 2), pp. 121–118.
5. Khomych, I. Yu. (2013), “Features social assistance as a form of social security of the population Ukraine”, Forum prava, [Online], vol . 3, available at: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/FP_index.htm_2013_3_118.pdf. (Accessed 26 April 2015).
Стаття надійшла до редакції 20.05.2015 р.