English • На русском
Електронний журнал «Державне управління: удосконалення та розвиток» включено до переліку наукових фахових видань України з питань державного управління (Категорія «Б», Наказ Міністерства освіти і науки України від 28.12.2019 №1643)
Державне управління: удосконалення та розвиток № 5, 2015
УДК: 657.6:336.14
Н. В. Винниченко,
к. е. н., доцент кафедри бухгалтерського обліку і аудиту,
ДВНЗ «Українська академія банківської справи Національного банку України», Україна
ПУБЛІЧНИЙ АУДИТ ЯК ЕЛЕМЕНТ СИСТЕМИ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЮ
N. V. Vynnychenko,
Ph.D. in еkonomics, associate professor,
State Higher Education «Ukrainian academy of Banking of the National bank of Ukraine», Ukraine
THE PUBLIC AUDIT AS А PART OF THE CONTROL BUDGETS SYSTEM
В статті розглядаються особливості функціонування публічного аудиту в інших країнах та передумови його впровадження в вітчизняну практику зокрема. З цією метою проаналізовано сучасний стан адаптації публічного аудиту в Україні, а також визначено ряд труднощів, що стримують його розвиток. Сучасний стан розвитку публічного аудиту свідчить про можливість його реалізації в різних сферах державного управління. Обґрунтовано важливість його впровадження в бюджетний процес та доведено його переваги в частині здійснення поточного бюджетного контролю. Розроблено модель реалізації публічного аудиту в бюджетному процесі, та визначено його завдання і напрями. Сформульовано переваги реалізації публічного аудиту в бюджетному процесі, серед яких особливе місце належить розвитку демократичних цінностей та підвищенню довіри між владою і громадою.
The article deals with the peculiarities of public audit in other countries and the conditions of its implementation into the national practice in particular. In this mean the modern state of adaptation of the public audit in Ukraine is analyzed and a number of problems that hinder its development are identified. The current state of public audit indicates the possibility of its implementation in various areas of public administration. The importance of its implementation in the budget process is justified and its benefits in terms of implementation of the current budget control are proven. The model of public audit in the implementation of the budget process is worked out and its objectives and directions are defined. Benefits of the implementation of public audit in the budget process are formulated, among which the special place belongs to the development of democratic values and increase the trust between the authorities and the community.
Ключові слова: публічний аудит, бюджетний контролінг, державне управління, бюджетний процес, бюджетні ресурси.
Keywords: public audit, budget controlling, public administration, budget process, budget resources.
Постановка проблеми. В умовах майже всеохоплюючих реформ, що, як планується, забезпечать успішний розвиток України в її прагненнях до євро інтеграції на перший план виходить процес налагодження діалогу між представниками влади та активною частиною громадянського суспільства. За умов розвитку та налагодження такого спілкування особливої актуальності набуває поняття «публічність», адже саме вона в такому випадку є запорукою прозорості і довіри. Забезпечення публічності в наш час є критерієм успіху та розуміння громадськістю всіх складових державного управління в країні. Особливо такого розуміння потребує сфера розподілу і використання бюджетних ресурсів, не залежно від рівня бюджетів: чи то на місцевому рівні, чи то на рівні держави в цілому. Забезпечення публічності передбачено і найвищим нормативно-правовим актом України – Конституцією України [1], за якою громадськості надаються права особливо в частині забезпечення публічного контролю і розробки пропозицій щодо дотримання органами влади суспільних цінностей та створення умов для ефективності використання суспільних ресурсів. За таких умов особливого розвитку набувають інструменти давно розвинені на тернах європейського простору, серед яких заслужено особливе місце посідає публічний аудит. В Україні дане явище набуло особливої актуальності протягом останніх двох років, а його розвиток набуває все більшої динамічності і останнім часом посідає надійне місце в системі державного контролю України в цілому, і в системі бюджетного контролю, зокрема.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Динамічне використання інструменту публічного аудиту в вітчизняних реаліях супроводжується суттєвими труднощами, особливо в частині офіційного визнання його та розробки і формування базових засад його функціонування. В свою чергу такі труднощі ускладнюють процес його реалізації в сфері публічного управління та стримують розробку офіційних механізмів впливу суспільства на економічні процеси, в цілому, та бюджетний процес зокрема.
В вітчизняній економічній літературі питання необхідності розвитку публічного аудиту розглядалися неодноразово. Особливий внесок в розвиток теоретико-методологічних засад розвитку публічного аудиту зроблений такими вітчизняними науковцями, як О. Оболенський., Н. Обушна, О.Андрійко, А. Буханевич, Е. Афоніна, О.Резнік, М. Білинська, Ю. Кальниш, Р. Войтович, В. Голубь, Л. Гонюкова, І. Ібрагімова, О.Сушинський, О. Полінець, В. Мартиненко та інші. Найбільш змістовно питання розвитку публічного аудиту розглядаються в роботах закордонних науковців таких як: Л. Тімо, Р. Васкеса, Д.Ллойда, Ч.Тіллі, Дж.Меттерсона, К.Лефора, Н.Ратічері та багатьох інших. Аналіз останніх вітчизняних і закордонних досліджень свідчить про відсутність єдиних підходів до формування понятійного апарату, розробки організаційного забезпечення, методології проведення та впровадження даного виду аудиту в практику, в цілому, та в бюджетну сферу, зокрема.
Постановка завдання. За існуючих умов розвитку теоретико-методологічних та прикладних засад забезпечення реалізації публічного аудиту в Україні виникає, з одного боку, завдання з обґрунтування окремих його теоретичних положень. З іншого – розробка та обґрунтування пропозицій щодо впровадження його в практику бюджетного процесу, що в свою чергу сприятиме не тільки підвищити прозорість використання бюджетних ресурсів, а і сприяти налагодженню діалогу між громадськістю і органами державного управління.
Основні результати дослідження. В умовах євроінтеграційних процесів в Україні особливого змістовного наповнення набувають інструменти пов’язані з активізацією громадськості у всіх сферах господарювання. В практиці багатьох країн таким інструментом виступає саме публічний аудит. Сьогодні в вітчизняній практиці існують різні підходи до визначення сутності поняття «публічний аудит», що в свою чергу створює додаткові труднощі при його законодавчому оформленні та реалізації на практиці. Крім того, поняття «аудит» в вітчизняній практиці тісно пов’язане з перевіркою облікових даних і звітності, оскільки за Законом України «Про аудиторську діяльність» аудит представляє собою перевірку даних бухгалтерського обліку і показників фінансової звітності суб'єкта господарювання з метою висловлення незалежної думки аудитора про її достовірність в усіх суттєвих аспектах та відповідність вимогам законів України, положень (стандартів) бухгалтерського обліку або інших правил (внутрішніх положень суб'єктів господарювання) згідно із вимогами користувачів [2]. Не зважаючи на те, що на сьогодні набувають широкого розвитку теоретико-методологічні засади аудиту і з’являються нові його різновиди, сутність даного поняття залишається не змінною. На відміну від вітчизняної практики, в країнах Західної Європи аудиту надається більш широке значення, яке передбачає ще й оцінку особи (в тому числі і посадової), з позиції прийняття нею рішень, діяльності організації чи функціонування системи, реалізації процесів, проекту або окремого продукту. В вітчизняній практиці такий різновид аудиту як публічний з’явився, в певній, мірі не так давно та останнім часом питання його реалізації набувають особливої дискусійності. Починаючи дослідження сутнісних аспектів, слід зазначити, що в закордонній практиці public audit – це різновид аудиту який здійснюється громадськими інститутами, які різним чином взаємодіють з владними структурами з метою висвітлення ефективності їх діяльності. У роботах вітчизняних науковців зустрічається як поняття громадського аудиту, так і безпосередньо поняття публічного аудиту. Аналіз вітчизняних підходів, до визначення цих питань виявив, що ці два поняття практично не розмежовуються і реалізується, на думку таких вчених як О. Оболенський, Н. Обушна, О.Андрійко, А. Буханевич, Е. Афоніна, О.Резнік, у вигляді незалежної громадської експертизи, що направлена на визначення результативності дій органів влади та оцінки їх ефективності в частині забезпечення суспільних цінностей та розподілу і використання державних ресурсів, що здійснюється незалежним спеціалізованим органом за умови участі або на замовлення громадськості. При цьому сфера застосування громадського аудиту і публічного аудиту інколи відрізняються. Так, якщо, наприклад, в роботі [3] сферою застосування аудиту переважно визначається сфера державного управління, то сферою громадського аудиту визначаються в тому числі і різні сфери господарювання та ставиться за мету необхідність захисту прав людини [4, 5]. Відсутність єдиних комплексних підходів до трактування сутності і визначення сфер застосування поняття «публічний аудит» створює ряд труднощів для його впровадження, серед яких особливу роль відіграють:
1. Необхідність розробки нормативно-правового забезпечення процесу публічного аудиту, з метою визначення його статусу та закріплення базових засад його проведення, зокрема необмеженого доступу до всієї необхідної інформації.
2. Розробка методичного забезпечення публічного аудиту та розробка критеріїв оцінки роботи органів влади, гнучкість підходів при оцінці однотипних об’єктів.
3. Необхідність оптимізації інституціонального забезпечення публічного аудиту: чітке визначення інституцій, що будуть реалізовувати даний вид аудиту, визначення за якими критеріями провадитиметься відбір фахівців до відповідних інституцій, ким буде здійснюватися нагляд за їх діяльністю тощо.
4. Створення передумов для наповнення системи інформаційно-аналітичного забезпечення публічного аудиту. Розробка розгорнутою публічної звітності за результатами діяльності владних інститутів, адже існуючий рівень розкриття інформації не дає повного уявлення про ефективність діяльності органів влади, що потребує суттєвих змін.
5. Визначення фінансового підґрунтя для створення і підтримки інституцій, на які покладатиметься функції публічного аудиту тощо.
Таким чином, впровадження в практику такого інструменту як публічний аудит має супроводжуватися обґрунтуванням його базових теоретичних і практичних засад та розробки механізмів його здійснення в різних сферах державного управління. Особливою сферою впровадження публічного аудиту є на нашу думку бюджетний процес адже саме бюджетні ресурси є основою соціально-економічного розвитку, як країни в цілому так і її адміністративно-територіальних одиниць зокрема.
Умовно процес реалізації публічного аудиту в бюджетному процесі, на нашу думку, можна представити у вигляді наступної моделі (рис. 1).
Рис. 1. Модель реалізації публічного аудиту в системі бюджетного контролю
[Авторська розробка]
Як видно з рис. 1 бюджетний контроль здійснюється переважно на етапі отримання результатів, а публічний аудит повинен проводитися, як з метою оцінки поточних рішень, так і з метою контролю за їх результативністю. Проте така сфера впровадження публічного аудиту має і певні особливості. По-перше, влада не завжди готова піти на зустріч громадськості і деталізовано розкривати інформацію про використання бюджетних ресурсів з обґрунтуваннями. По-друге, доступ громадськості до інформації переважно реалізується через систему громадських запитів, що в свою чергу збільшує обсяги роботи і збільшує часові межі доступу до конкретних даних. Все це створює передумови до необхідності удосконалення можливостей доступу до інформації, шляхом удосконалення інформаційно-аналітичного забезпечення бюджетного контролю. По-третє, для аналізу такої інформації потрібні висококваліфіковані фахівці, які володіють не тільки бюджетним законодавством, а і знаннями в сфері бюджетного управління, комунального господарства, земельних відносин, розуміти специфіку закупівель в сфері охорони здоров’я, володіти питаннями освіти та архітектури. А тому для забезпечення ефективності публічного аудиту в бюджетному процесі виникає потреба у залученні фахівців з різних галузей господарювання.
При цьому процес реалізації публічного аудиту супроводжується не тільки труднощами, а і певними перевагами. Зокрема серед переваг впровадження публічного аудиту можна відзначити не тільки можливість підвищити ефективність роботи органів влади, а і забезпечення проведення громадської експертизи на високому рівні, зменшення рівня корупції і зловживань посадовими особами, підвищення ефективності впровадження демократичних засад та ефективності державного управління в цілому. Окрім того впровадження публічного аудиту сприяє підвищенню рівня довіри громадськості до органів влади.
Сучасний етап розвитку публічного аудиту в бюджетному секторі знаходиться на рівні реалізації громадського контролю з боку різних громадських утворень: громадських рад, громадських експертних комісій, громадських організацій, контроль з боку ЗМІ та інших організаційних утворень тощо. Тому питання розробки комплексних підходів до впровадження публічного аудиту в бюджетний процес потребують сьогодні суттєвих доопрацювань.
Висновки. Таким чином, за результатами дослідження можна дійти висновку, що публічний аудит є неординарним інструментом вирішення питань публічності державного управління та ефективною складовою реалізації системи бюджетного контролю. Не зважаючи на певний рівень обґрунтування теоретико-методологічних питань, більша частина їх потребує опрацювання та апробації на практиці. Особлива роль публічного аудиту, на нашу думку, належить саме його реалізації в бюджетному процесі, що створює передумови до прискорення демократичних реформ та підвищення публічності бюджетного менеджменту. Проте його реалізація в бюджетній сфері супроводжується значною кількістю перешкод подолання яких можливе лише шляхом розробки комплексних підходів до його реалізації.
Література.
1. Конституція України : Закон від 28.06.1996 № 254к/96-ВР [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/rada/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80. – Законодавство України
2. Про аудиторську діяльність : Закон України від 22.04.1993 № 3125-XII. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/3125-12. – Законодавство України.
3. Оболонський О. Ю. Публічний аудит: цілі та економічний зміст // Теорія та практика державного управління [Електронний ресурс]. – 2015. – №1(48). – Режим доступу: http://kbuapa.kharkov.ua/e-book/tpdu/2015-1/doc/2/03.pdf. – Харківський регіональний інститут державного управління.
4. Громадський аудит : методичні рекомендації щодо організації та проведення / Муніципальне врядування та розширення повноважень громад : Програма розвитку ООН в Україні. – Київ, 2008. – 7 с.
5. Громадський контроль: сутність та механізми здійснення [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.gromko.org/gromadskij-kontrol-sutnist-ta-mexanizmi-zdijsnennya/ . – Громко: громадський контроль
References.
1. The Verkhovna Rada of Ukraine (1996), The Law of Ukraine "Konstytutsiya Ukrayiny” available at: http://zakon4.rada.gov.ua/rada/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80
2. The Verkhovna Rada of Ukraine (1993), The Law of Ukraine "Pro audytors'ku diyal'nist'”, available at: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/3125-12
3. Obolons'kyy, O. Yu. (2015), “Publichnyy audyt: tsili ta ekonomichnyy zmist”, Teoriya ta praktyka derzhavnoho upravlinnya, [Online], vol.1(48), available at: http://kbuapa.kharkov.ua/e-book/tpdu/2015-1/doc/2/03.pdf. – Kharkivs'kyy rehional'nyy instytut derzhavnoho upravlinnya.
4. “Hromads'kyy audyt : metodychni rekomendatsiyi shchodo orhanizatsiyi ta provedennya”, Munitsypal'ne vryaduvannya ta rozshyrennya povnovazhen' hromad : Prohrama rozvytku OON v Ukrayini, 2008, Kyiv, Ukraine, p.7.
5. Hromads'kyy kontrol': sutnist' ta mekhanizmy zdiysnennya [Online], available at: http://www.gromko.org/gromadskij-kontrol-sutnist-ta-mexanizmi-zdijsnennya/
Стаття надійшла до редакції 17.05.2015 р.