English • На русском
Електронний журнал «Державне управління: удосконалення та розвиток» включено до переліку наукових фахових видань України з питань державного управління (Категорія «Б», Наказ Міністерства освіти і науки України від 28.12.2019 №1643)
Державне управління: удосконалення та розвиток № 3, 2014
УДК 351
І. О. Драган,
завідувач кафедри адміністративного менеджменту Академії муніципального управління,
д. держ. упр., проф.
ОЦІНКА ЯКОСТІ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ В КОНТЕКСТІ УДОСКОНАЛЕННЯ МЕХАНІЗМУ ВЗАЄМОДІЇ ОРГАНІВ ВЛАДИ З ГРОМАДОЮ
I. O. Dragan,
Head of chair administrative management,
The Academy of municipal administration, doctor of sciences of public administration, associate professor
ASSESSMENT OF QUALITY OF SERVICES PROVIDED IN THE CONTEXT OF IMPROVEMENT MECHANISM OF RELATIONSHIP GOVERNMENT AND COMMUNITY
У статті проаналізовано сучасні підходи до оцінювання якості надання адміністративних послуг органами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевого самоврядування в Україні.
This paper examines current approaches to the evaluation of quality of services provided by the executive authorities and executive bodies of local self-government in Ukraine.
В статье проанализированы современные подходы к оценке качества предоставления административных услуг органами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления в Украине.
Ключові слова: адміністративна послуга, оцінка якості, стандарт, метод, підхід.
Keywords: administrative service quality evaluation, a standard method approach.
Ключевые слова: административная услуга, оценка качества, стандарт, метод, подход.
Постановка проблеми. Реформування системи надання адміністративних послуг має стати тією реформою, ефективність якої була б нарешті визнана всім суспільством, що суттєво сприяло б збільшенню довіри до органів влади. Як свідчить міжнародний досвід, важливою передумовою для підвищення якості надання послуг органами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевого самоврядування з точки зору потреб споживачів мають стати розробка та впровадження в їх діяльність стандартів і процедур, які приводять до створення ефективних систем менеджменту якості.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питанню унормування оцінки якості надання адміністративних послуг присвячені дослідження О. Бабінової, С. Дубенко, А. Кірмача, В. Мельниченка, Н. Плахотнюк, В. Сороко, В. Тимощука та ін. Загальні підходи щодо підвищення якості надання послуг шляхом запровадження системи управління якістю відповідно до стандарту ISO серії 9000 досліджувались Т. Буренко, Т. Калитою, Т. Маматовою та ін.
Проте, попри значну увагу науковців щодо організації надання адміністративних послуг, невирішеним аспектом загальної проблеми залишаються питання визначення процедури оцінювання якості їх надання.
Мета статті проаналізувати сучасні підходи до оцінювання якості надання адміністративних послуг органами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевого самоврядування в Україні.
Виклад основного матеріалу. Новітні моделі публічного управління орієнтовані передусім на те, щоб створити гнучку й результативну ринково орієнтовну систему, стратегічно спрямовану на клієнта-громадянина. На зміну адмініструванню має прийти менеджмент з його ідеологією, методологією, передовими підходами та технікою. Реформування державного управління вимагає насамперед підвищення ефективності діяльності органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, якісної реалізації державних функцій, зокрема надання адміністративних послуг. Одним із найважливіших завдань є впровадження стандартів щодо оцінювання якості надання адміністративних послуг населенню.
Система управління якістю (далі – СУЯ), що створена відповідно до міжнародних стандартів ISO серії 9000, спрямована на забезпечення високої якості продукції, процесів, робіт і послуг, що зазначено у Програмі запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади (далі – Програми), яка була затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 11 травня 2006 р. № 614.
Необхідність розроблення цієї Програми обумовлена: відсутністю єдиних для всіх органів виконавчої влади стандартів і процедур діяльності; недостатньою орієнтованістю діяльності органів виконавчої влади на задоволення потреб споживачів, зокрема у сфері надання послуг; низкою якістю значною кількістю послуг, що надаються органами виконавчої влади; потребою у здійсненні додаткових заходів щодо запобігання проявам корупції серед посадових осіб, уповноважених на виконання функцій держави [8].
Існуюча практика надання адміністративних послуг в Україні має низку суттєвих недоліків: перекладення обов'язків адміністративних органів зі збирання довідок, погодження документів, необґрунтоване справляння плати або її завеликі розміри за надання окремих видів послуг; встановлення незручного графіка прийому громадян, неналежне законодавче регулювання процедурних питань надання послуг тощо.
Проте, зі вступом у силу Закону України «Про адміністративні послуги», що врегульовує надання адміністративних послуг державними органами, систему надання адміністративних послуг очікує функціональна перебудова.
Основними аспектами зазначеного Закону є: чітке визначення терміну «адміністративна послуга»; можливість подання документів та надання адміністративних послуг в електронній формі; утворення центрів надання адміністративних послуг з метою створення зручних та доступних умов спілкування громадян із владою; встановлення виключно законами переліку адміністративних послуг, вимог до їх надання; переліку та вимог до документів, необхідних для отримання адміністративної послуги; платності або безоплатності; граничного строку надання адміністративної послуги; переліку підстав для відмови у наданні адміністративної послуги; введення поняття «адміністративний збір» як єдиної плати за адміністративну послугу; заборона надання інших платних послуг органами влади (ксерокопіювання, консультування тощо), крім адміністративних; заборона делегувати суб’єктам господарювання повноважень із надання адміністративних послуг; законодавча заборона вимагати документи та інформацію, якою вже володіють суб’єкти надання адміністративних послуг, або яку вони можуть отримати самостійно [7].
У Великому тлумачному словнику сучасної української мови поняття «оцінка» трактується як: 1) дія за значенням оцінити, оцінювати; 2) вартість, ціна чого-небудь; 3) думка, міркування про якість; характер, значення і ін. чого-, кого-небудь; «оцінювати» означає: 1) призначати ціну чому-небудь, визнавати вартість чогось; 2) визначати якості; цінність та ін. кого-, чого-небудь; складати уявлення, робити висновок про кого-, що-небудь, визначати суть, характер, значення, роль чогось; розуміти, визнавати позитивні якості, цінність кого -, чого-небудь [3, с. 871].
Дослідник О. Бабінова зазначила, що оцінка якості надання адміністративних послуг може здійснюватися з точки зору держави (внутрішня оцінка органу) та з точки зору споживачів (зовнішня оцінка). А також можна виокремити «змішану» оцінку, яка здійснюється зовнішнім суб’єктом, який проте є не споживачем, а швидше «відповідальним надавачем» послуги. При цьому споживачі можуть оцінювати цю якість і за суб’єктивними критеріями, які складно піддаються нормативному визначенню (наприклад, повага до особи), а також за встановленими стандартами, але з підвищеними очікуваннями (наприклад, особа просить, щоб їй надали послугу в швидший термін, ніж встановлено законом) [1].
О. Бабінова пропонує також застосовувати досить прості аналітичні технології, які можуть бути корисними при аналізі результативності органу влади у різних сферах діяльності, яка таким чином може бути значно поліпшена. Серед них порівняння результатів. Така технологія здійснюється за конкретними даними та має важливе значення. Це дає можливість зрозуміти, чому окремі органи влади можуть досягати високого рівня продуктивності та ефективності, добиватися кращих результатів, а інші - ні. Обмін результатами є корисним як для платників податків, так і для представників влади [1].
А. Кірмач і В. Тимощук акцентують свою увагу на тому, що оцінка якості надання адміністративних послуг повинна здійснюватися на основі критеріїв, щоб мати змогу оцінювати та стандартизувати процеси надання цих послуг. Критерії – «це ті показники, які є підставою для встановлення стандартів надання адміністративних послуг і за якими можна визначати, наскільки при наданні конкретної послуги є задоволеними потреби та інтереси споживача/клієнта та наскільки адекватною і професійною є діяльність адміністративного органу» [6].
Оцінку результативності надання адміністративної послуги можна здійснити і за допомогою методів оцінювання, що використовуються при управлінні якістю. Найпоширенішим з них є метод управління за цілями, який полягає в оцінці досягнутих державним органом та державним службовцем цілей Політики органу у сфері якості. Зазначений метод передбачає системний контроль і аналіз якісних та кількісних показників реалізації Політики органу у сфері якості і відповідно - здійснення коригувальних та запобіжних дій для удосконалення діяльності та формування на основі здійсненого аналізу нових цілей.
Побудова СУЯ вимагатиме значних зусиль від персоналу органів виконавчої влади і робити ці зусилля буде легше, якщо буде зрозумілою їх мета. Також важливо акцентувати увагу на тому, що мова йде не про побудову окремої системи управління якістю, а про удосконалення існуючої системи управління, її спрямування на якість послуг і приведення у відповідність до визнаних міжнародних стандартів.
Крім загального обговорення можуть застосовуватися такі методи, як [5, с. 3-4]: проведення навчання власним співробітником, який пройшов навчання, чи запрошеним експертом (керівництво органу виконавчої влади повинно розуміти, що означає «СУЯ», «побудова СУЯ», «стандарт ДСТУ ISO 9001-2001»); ознайомлення з матеріалами, пов’язаними з управлінням якістю, включаючи міжнародний досвід побудови СУЯ в органах державної влади; вивчення досвіду функціонування СУЯ в інших вітчизняних органах виконавчої влади чи на провідних підприємствах галузі/регіону (важливо, щоб ці органи або підприємствами були авторитетними для керівника органів виконавчої влади і могли вплинути на його думку).
Тільки після того, як керівник органу виконавчої влади внутрішньо переконався у необхідності та корисності побудови СУЯ, він може розпочинати наступні кроки з побудови СУЯ, в першу чергу – переконувати персонал в необхідності цієї роботи.
Загальні підходи до побудови системи управління якістю в органах влади передбачають: визначення всіх послуг, які надаються даним органом, основні категорії споживачів, встановлення критеріїв якості послуг та ознаки невідповідних послуг; запровадження процесного підходу, затвердження та впровадження методики усіх процесів; підготовку персоналу органу влади та запровадження системи регулярного внутрішнього навчання; започаткування та регулярне проведення вивчення очікувань та рівня задоволеності споживачів послуг, які надаються органом влади; проведення сертифікаційного аудиту [4, с. 38].
Для унормування оцінки якості надання адміністративних послуг в Україні запроваджено стандарт серії ISO 9000. Необхідність прийняття цих стандартів зумовлена вимогами замовників адміністративних послуг щодо якісного і вчасного задоволення їх потреб, що характеризує будь-яку демократичну, правову, соціально орієнтовану державу. Вимоги до адміністративних послуг встановлюються або замовниками, або органами з передбаченням вимог замовників, або регламентами. Вимоги до адміністративних послуг і в деяких випадках пов’язаних з ними процедур можуть бути викладені, наприклад, у стандартах на процеси, контрактних угодах і регламентах [4, с. 40].
Оцінка процесів надання адміністративних послуг проводиться відповідно до стандартів ISO 9000-2001 і передбачає відповіді на чотири істотні запитання стосовно кожного оцінюваного процесу, а саме: а) чи ідентифіковано і належним чином визначено процес? б) чи розподілено відповідальність? в) чи впроваджено та актуалізовано методики? г) чи процес ефективний для досягнення необхідних результатів? Сукупність відповідей на ці запитання може визначити результат оцінювання [4, с. 42].
Після складання переліку послуг та визначення їх споживачів для кожної послуги необхідно визначити [5, с. 17]:
- зобов’язання ОВВ щодо якості послуги - характеристики її якості. Ці характеристики повинні, за можливості, відображати очікування споживачів і давати достатньо всебічний опис того, яка саме послуга може вважатися якісною. Вони повинні бути достатньо чіткими, щоб забезпечити можливість об’єктивної перевірки, чи є послуга якісною. Часто буває зручним визначати зобов’язання ОВВ щодо якості послуги від зворотного – визначити, у яких випадках ОВВ готовий визнати, що послуга була надано неякісно;
- порядок перевірки відповідності послуги визначеним зобов’язанням. Повинно бути зрозуміло, яким чином ОВВ може переконатися, що надана послуга є якісною (наприклад, через погодження вихідного документу, контроль дотримання термінів, тощо). Як правило, ОВВ не повинен покладатися тільки на скарги споживачів, і вважати їх відсутність достатнім доказом якості послуги. Для кожного виду перевірки відповідності послуги повинна бути визначена відповідальність за її проведення та форма фіксації її результатів;
- дії при виявленні невідповідностей послуги визначеним зобов’язанням. Повинно бути визначене, хто і що робить при виявленні невідповідної послуги (як власними силами, так і за скаргою споживача). Мова йде про виправлення ситуації для споживача (коригування послуги, повторне надання послуги, інформування споживачів та вибачення перед ними, тощо), а не про внутрішні дії – аналіз причин, визначення винуватців, тощо.
Визначення наведених атрибутів для кожної послуги є важливим тестом, щоб оцінити, чи правильно розроблено перелік послуг. Наприклад, якщо для певної послуги не вдається визначити зобов’язання ОВВ щодо її якості, то, швидше за все, ця послуга була визначена невірно – її треба вилучити з переліку або уточнити її зміст [5, с. 17].
Зазначена інформація може бути доведена до усього персоналу, пов’язаного з наданням послуг, в також до споживачів і може використовуватися в роботі ще до повного запровадження СУЯ. Вважаємо, що це може бути корисним, для того, щоб співробітники мали більше часу на перехід від парадигми «виконання покладених функцій» до «надання послуг споживачам».
Особливу увагу на етапі впровадження СУЯ треба приділяти моніторингу діяльності (моніторинг процесів, моніторинг якості послуг, виявлення невідповідних послуг і управління ними). Весь персонал, відповідальний за збирання та реєстрацію відповідних даних повинен пройти належну підготовку, знати відповідні форми для реєстрації. Особлива увага повинна приділятися моніторингу міжфункціональних процесів, які потребують збору даних від різних структурних підрозділів.
Крім збирання даних важливо забезпечити їх регулярний аналіз керівниками органів виконавчої влади різного рівня. Керівники повинні усвідомити, що в рамках СУЯ це їх основна функція, яка повинна обов’язково виконуватися: регулярно аналізувати певний обсяг даних про функціонування процесів і якість послуг і приймати рішення з удосконалення при виявленні проблем. Може бути корисним для основних заходів (апаратні наради, тощо) скласти графік на кілька місяців – яка саме інформація повинна там розглядатися крім поточних проблем [5, с. 31].
Однією зі складних проблем при впровадженні СУЯ є забезпечення реєстрації усіх невідповідних послуг. Це поняття є новим для персоналу ОВВ, крім того співробітники можуть боятися реєструвати невідповідності, щоб не бути покараними за них. Щоб зробити цю систему простішою для персоналу можна для кожного структурного підрозділу органу виконавчої влади розробити окремий список можливих невідповідностей послуг, що можуть виникнути у цьому підрозділі і потребують реєстрації. Крім того, керівники органів виконавчої влади можуть виконувати певні дії (наприклад, затвердження відповідей на звернення з порушенням терміну, повторне затвердження документів після повернення на доопрацювання, тощо) тільки після представлення запису, в якому зареєстрована невідповідність. Це повинно гарантувати, що такі випадки будуть реєструватися і будуть вживатися заходи для запобігання їх повторенню [5, с. 31].
Оцінювання державного управління в цілому та окремих його складових проводиться, зокрема, за допомогою програми SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management – програма підтримки вдосконалення врядування та менеджменту). Це один з аналітичних центрів, створений за ініціативи Організації економічного співробітництва та розвитку та Європейського Союзу. Ця програма була започаткована для підготовки систем державного управління країн Центральної та Східної Європи до вступу у Європейський Союз. У 2006 році SIGMA провела оцінку державного управління в Україні. За результатами дослідження було зазначено, що задекларовані Україною цілі не були досягнуті. У 2010 році співпраця України з програмою SIGMA була продовжена. Подальша робота цієї програми буде направлена на оцінку державного управління у сфері державних фінансів, фінансовий менеджмент і контроль, внутрішній і зовнішній аудит. Для вдосконалення функціонування системи надання державних адміністративних послуг будуть корисними рекомендації з питань внутрішнього і зовнішнього аудиту [2, с. 101].
Необхідно зазначити, що європейські стандарти щодо оцінювання якості надання адміністративних послуг – це, передусім, комплекс принципів, норм формування та впровадження, вимог до державного службовця. Ця сукупність створює засади для наближення до певного, визнаного світом, стандарту для реалізації впровадження концепції «сервісної держави». Дотримання цих стандартів виведе Україну на новий рівень взаємодії держави та громадян, а також надання якісних адміністративних послуг. Проте, вимірювання ступеня задоволення споживачами наданням державних послуг в Україні практично не здійснюється. Відсутні: критерії оцінювання, розроблений інструментарій оцінки споживачами, а також оцінка кваліфікованими фахівцями за методами класифікації результатів. Не створено мережі незалежних інституцій оцінки надання послуг, які би вимірювали ступінь задоволення споживача в наданні послуг.
Висновки. Таким чином, проаналізувавши підходи до оцінювання якості адміністративних послуг, нами з’ясовано, що найчастіше використовуються такі види оцінювання владного сектора щодо якості надання послуг: оцінка споживачами послуг (зовнішня оцінка), оцінка надавачами послуг (внутрішня оцінка, самооцінка), змішана оцінка (здійснюється зовнішніми суб'єктами). Отже, ефективна діяльність влади неможлива без чіткого бачення напрямів удосконалення процедур надання адміністративних послуг. Показники оцінки якості надання адміністративних послуг визначають кількісні та якісні характеристики, відповідно до конкретно визначеного критерію. Метою запровадження оцінки якості надання адміністративних послуг є поліпшення їх якості та, як наслідок, удосконалення механізму взаємовідносин між громадянами і владою.
Список використаних джерел.
1. Бабінова О. Проблеми оцінки якості та ефективності діяльності органів місцевої влади [Електронний ресурс] / О. Бабінова. — Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/Monitor/September/6.htm.
2. Буренко Т. О. Актуальні підходи до оцінювання ефективності системи надання державних адміністративних послуг в Україні / Т.О. Буренко // Інвестиції : практика та досвід, 2011. - № 9. – С. 100-103.
3. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод. і допов.) / уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел. - К. - Ірпінь : ВТФ «Перун», 2005. - 1728 с.
4. Дубенко С. Д. Адміністративні послуги органів виконавчої влади: теоретичні підходи до вирішення практичних завдань / С. Д. Дубенко, В. І. Мельниченко, Н. Г. Плахотнюк. – К. : НАДУ, 2008. – С. 44.
5. Калита Т. П. Побудова систем управління якістю відповідно до стандарту ДСТУ ISO 9001-2001 в органах виконавчої влади / Т. П. Калита. – К. : НАДУ, 2007. – 40 с.
6. Кірмач А. В. Оцінка якості адміністративних послуг / А. В. Кірмач, В. П. Тимощук. - К. : Факт, 2005. - 88 с.
7. Про адміністративні послуги : Закон України від 06.09.2012 № 5203-VI / Голос України від 06.10.2012 р. - № 188.
8. Програма запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади : постанова Кабінету Міністрів України № 614 від 11 травня 2006 р. / Офіційний вісник України вiд 31.05.2006 р. - № 20, стор. 19, ст. 1435.
References.
1. Babinova, O. “The problems of assessing the quality and effectiveness of local government”, Problemy otsinky iakosti ta efektyvnosti diial'nosti orhaniv mistsevoi vlady, available at: http://www.niss.gov.ua/Monitor/September/6.htm.
2. Burenko, T.O. (2011), “Current approaches to evaluating the effectiveness of the provision of administrative services in Ukraine”, Investytsii : praktyka ta dosvid, vol. 9, pp. 100-103.
3. (2005), Velykyj tlumachnyj slovnyk suchasnoi ukrains'koi movy [Great Dictionary of Modern Ukrainian], VTF «Perun», Kyiv, Ukraine.
4. Dubenko, S.D., Mel'nychenko, V.I and. Plakhotniuk, N.H. (2008), Administratyvni posluhy orhaniv vykonavchoi vlady: teoretychni pidkhody do vyrishennia praktychnykh zavdan' [Current approaches to evaluating the effectiveness of the provision of administrative services in Ukraine], NADU, Kyiv, Ukraine.
5. Kalyta, T. P. (2007), Pobudova system upravlinnia iakistiu vidpovidno do standartu DSTU ISO 9001-2001 v orhanakh vykonavchoi vlady [Construction Quality Management Systems according to the standard of ISO 9001-2001 in the executive branch], NADU, Kyiv, Ukraine.
6. Kirmach, A.V. and Tymoschuk, V.P. (2005), Otsinka iakosti administratyvnykh posluh [Evaluation of the quality of administrative services] Fakt, Kyiv, Ukraine.
7. The Verkhovna Rada of Ukraine (2012), The Law of Ukraine “On Administrative Services”, Holos Ukrainy, vol. 188.
8. Cabinet of Ministers of Ukraine (2006), “Program introduction of quality management in the executive branch”, Ofitsijnyj visnyk Ukrainy, vol. 20, p. 1435.
Стаття надійшла до редакції 12.03.2014р.