УДК 351.82:332.12

 

А. В. Клименко,

аспірант Академії муніципального управління

 

РЕАЛІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ У ЖИТЛОВІЙ СФЕРІ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ РІВНІ

 

IMPLEMENTATION OF PUBLIC POLICY IN HOUSING UKRAINE ON REGIONAL LEVEL

 

В статті приділено увагу сучасному стану розвитку житлового господарства на регіональному рівні. Доведено, що основною метою державної житлової політики є задоволення основних житлових потреб населення територій шляхом створення механізму функціонування збалансованого ринку житла й розподілу відповідальності між його учасниками, підвищення якості житлово-комунальних послуг.

 

In articles paid attention to the current state of housing at the regional level. It is shown that the main goal of public housing policy is to meet the basic needs of the population living area through a mechanism of functioning of a balanced housing market and the division of responsibility between the parties, improving the quality of housing and communal services.

 

 

Вступ

Враховуючи, що реформа ЖКГ була й залишається багатоелементним процесом, у якому мають гармонійно поєднуватися прийняття та реалізація економічно виправданих адміністративних, технічних, технологічних, інституційних, фінансових, політичних та інших рішень, слід усі перетворення розглядати з позиції власності з урахуванням рівня життя населення, соціальної спрямованості розвитку суспільства в цілому. У рамках державної житлової політики мають визначитися житлово-комунальні відносини.

На актуальність проблеми розвитку державної житлової політики вказують численні теоретичні дослідження та узагальнення як вітчизняних, так і зарубіжних науковців, зокрема: Б.І. Адамова, В.Н. Амітана, А.В. Бабака, Л.В. Беззубко, В.І. Куценко, Ю.М. Манцевича, Н.І. Олійник, В.О. Онищенка, І.М. Осипенка, Т.М. Качали, В.П. Полуянова, Ю.М. Самохіна, С.Т. Сташевського,  Д.М. Стеченка, В.І. Торкатюка та ін.

Постановка завдання

Дослідити сучасний стан розвитку житлового господарства на регіональному рівні.

Результати

Основне призначення інституту державного забезпечення – задоволення потреби в житлі соціально незабезпечених верств населення. Цей інститут у своєму первинному вигляді має існувати як реакція на житловий ринок, що спричинює значні житлові нерівності. Дві головні ознаки цього інституту – державні субсидії для будівництва соціального житла й контроль за рівнем оплати за соціальне житло.

Житло – найважливіша потреба людини, яка існувала завжди. Згідно з теорією мотивації А. Маслоу, потреба в житлі як притулку є первинною, базисною потребою разом з продуктами харчування, одягом, взуттям, яке є необхідним для виживання. Житлові потреби, вимагаючи задоволення, є тією реальністю, яка зумовлює багато процесів фізичної, економічної й соціальної життєдіяльності людини, сім'ї, суспільства в цілому. Житлові потреби суспільства зростають і ускладнюються в міру його розвитку.

Логвиненко В.І. вважає, що житло багато в чому визначає життєвий рівень, сімейні відносини, побут, умови для соціального та духовного розвитку людей. Останніми роками перед Україною стоїть унікальне завдання формування нової житлової політики й житлових відносин стосовно принципів ринкової економіки з урахуванням інтересів усіх верств населення [2].

Відмінності між житловими системами країн з розвинутою ринковою економікою й постсоціалістичних країн досі величезні. Природно, що неможливо миттєво перейти від державного забезпечення житлом до ринкової системи.

Доступність і право вибору житла – уже давно необхідна передумова розвитку суспільства в усіх країнах. У результаті зміни нашої економічної системи також потрібні серйозні зміни в питаннях житлової політики. Не треба забувати, що житлові умови визначають не тільки добробут сім'ї, а й великою мірою її спосіб життя.

Із цього погляду ми не повинні розглядати житло для населення як квартиру, обмежену в просторі. Все зовнішнє середовище «за вхідними дверима» відіграє важливу роль і впливає на комфортність проживання. І якщо брати до уваги, що початковий критерій реформування будь-якої сфери – цілеспрямованість з поліпшення якості життя населення країни, то для житлової сфери це, перш за все, підвищення якості житла й рівня його утримання.

Ми вважаємо, що на регіональному рівні має бути розроблена Концепція регіональної державної житлової політики. Основною метою державної житлової політики є задоволення основних житлових потреб населення територій шляхом створення механізму функціонування збалансованого ринку житла й розподілу відповідальності між його учасниками, підвищення якості житлово-комунальних послуг [3]. Для досягнення цієї мети, з урахуванням основних положень Житлового кодексу України потрібне уточнення концепції щодо окремих блоків питань, а також конкретизація напрямів обласної державної житлової політики.

До першого блоку питань входять такі: розмежування власності, врегулювання правовідносин у багатоквартирному будинку, відносини найму житлових приміщень. Необхідно було чіткіше розділити права найму (оренда) житлових приміщень і права власності на житло, а також відмінити застарілі норми Закону України «Про приватизацію житлового фонду» в частині його безкоштовної приватизації, що сьогодні реалізовано в Житловому кодексі Україні.

Традиційно існують різні форми володіння житлом, що склалися залежно від потреби. Як правило, у країнах Західної Європи не прийнято придбавати у власність квартири в багатоквартирному будинку, оскільки протягом 50–60 років відбувається повний моральний і фізичний знос житлових будівель. Свідоме життя людини укладається саме в ці рамки [1].

Молодь, престарілі громадяни й малозабезпечені верстви населення, як правило, віддають перевагу оренді (найманню) житла. Це більше відповідає їх потребам і матеріальному становищу. Приватне володіння житлом (в основному індивідуальним) залучає сімейних людей працездатного віку середнього й високого достатку. Розподіл потреб у різних соціальних групах визначається в основному рівнем доходів і способом життя, а розподіл потреб між різними віковими групами – життєвою активністю, фізіологією, психологією, цільовими установками (ціннісною орієнтацією) в тому чи іншому віці тощо [1]. Тому сформувався прагматичний світогляд, в основі якого лежить недоцільність вкладати великі суми в купівлю квартири, якщо вона до кінця життя приходить у непридатність. Вигідніше орендувати житло (володіти на правах оренди).

У західних країнах існує система, яка поєднує політику регулювання орендної плати та принципи вільного ринку житла, що орендується. До вартості оплати за житло (орендна плата) обов'язково входять амортизаційні відрахування, за допомогою яких відбувається повернення капіталовкладень на будівництво нового житла. Таким чином, власник забезпечує відтворення житлового фонду. В Україні такі положення відсутні в чинному законодавстві.

У нашій державі населення, отримавши у власність житло шляхом безкоштовної приватизації, свою юридичну правомочність розуміє однобічно, з погляду прав, забувши про обов'язки власника. Приватизація забезпечила жвавий вторинний ринок житла. Немає проблем з обміном квартир, знято бар'єри для зміни місця проживання. Але приватизація не створила відповідального власника. Як і раніше, все вирішує муніципалітет і житлово-комунальні організації: за якими тарифами платити, які договори укладати на ремонт та утримання житла.

Ще одна з принципових відмінностей багатоквартирних будинків України, що склалася в ході приватизації житла: співвідношення приватної й комунальної власності в межах одного будинку.

Відповідно до чинного законодавства, в багатоквартирному будинку квартири перебувають у власності громадян – фізичних осіб, нежилі приміщення можуть належати приватним компаніям – юридичним особам. Решта приміщень (неприватизовані квартири й невикуплений нежитловий фонд) найчастіше є об'єктом комунальної власності. При цьому немає чіткої межі відповідальності, немає "господаря" об'єкта.

Сьогоднішня ситуація складається таким чином, що органи місцевого самоврядування управляють не своєю власністю, а підприємства ЖКГ володіють, користуються й розпоряджаються (за умовами господарського ведення) не своїм майном.

Причина полягає в тому, що нерухомість у житловій сфері в Україні стала багатосуб'єктною, а методи управління цією нерухомістю залишилися такими самими, якими вони були при односуб'єктній формі власності за часів СРСР. Тоді власником житлового фонду була держава, була також власність житлово-будівельних кооперативів і суспільна. Індивідуальна власність – це так званий «приватний сектор» у вигляді окремих будинків, побудованих за рахунок коштів громадян.

Юр’єва С.Ю. зазначає, що своєрідність відносин власності полягає в тому, що вони є одночасно простими й надзвичайно складними. Простими, тому що будь-яка людина щодня з ними стикається і має певне уявлення, а складними, тому що це поняття є багатогранним, за ним стоїть величезне різноманіття відносин між людьми з приводу власності, ролі цих відносин у функціонуванні й еволюції людського суспільства. Саме в трактуванні власності переплітаються багато теоретичних і практичних питань життєдіяльності всього суспільства, господарських суб'єктів і кожної людини [5].

Ринок нерухомості, що швидко розвивається, слугує гарантією реалізації основного конституційного права громадян – права приватної власності, право мати майно у власності, володіти, користуватися й розпоряджатися ним як одноосібно, так і спільно з іншими особами. Необхідно це право реалізувати.

Особливості ринку нерухомості зумовлені природою нерухомості. На відміну від фінансового ринку, ринку цінних паперів або робочої сили, ринок нерухомості має чітко виражену регіональну специфіку, оскільки «прив'язаний» до конкретного місця розташування об'єктів нерухомості.

Переважна більшість громадян виступають власником єдиного виду нерухомості – житла, тому ринок нерухомості виконує функцію соціального стабілізатора.

З набуттям чинності України реформування відносин власності повинні були ще більш активізуватися. Цього, на жаль, не відбулося, навіть незважаючи на те, що з 2001 р. власникові квартири в багатоквартирному будинку разом з приміщенням, що належить йому, займаним під квартиру, стала належати також частка в праві власності на загальне майно будинку.

Питання управління житлом можна вважати наступним основним блоком державної житлової політики. Уміле управління житлом має величезне значення для його збереження, а також для забезпечення наймачів житла якісними послугами.

Лєбєдєв М.І. вважає, що управління житлом в Україні є важливим структурним сектором ринку нерухомості. Ця сфера тільки починає складатися як повноцінний елемент високодохідної ринкової діяльності. Управління об'єктами житлового фонду, а також майновими комплексами з розвинутою інфраструктурою – це досить складний вид діяльності, який вимагає технології експлуатації й ремонту будівель і споруд, а також володіння фінансовим менеджментом, методами управління проектами тощо [1].

Логвиненко В.І. зазначає, що ефективне управління об'єктами нерухомості дає змогу отримувати найбільшу вигоду від їх використання. Проте існуючі в Україні моделі управління цими об'єктами не сприяють підвищенню прибутковості їх використання, оскільки неповною мірою відповідають ринковим відносинам. Нерухомості, як будь-якому значущому класу об'єктів управління, властиві певні особливості, що вимагають специфічних підходів при побудові системи управління цими об'єктами [2].

Управління нерухомістю, на нашу думку, – це здійснення комплексу операцій щодо утримання будівель (підтримка їх стану й розвиток сервісу, керівництво обслуговуючим персоналом, створення умов для користувачів (орендарів), визначення умов здавання площ в оренду, збір орендної плати тощо) з метою найбільш ефективного використання нерухомості на користь власника.

У зарубіжних країнах, де в житловій сфері історично переважає приватний сектор, застосовуються різні системи управління нерухомістю. Досвід Росії показує, що існуючі житлові організації не можуть реалізувати ринкові принципи управління житловою власністю, що не належить їм. Для повної їх реалізації потрібне втручання власника. При цьому не слід забувати, що ефективність будь-якої форми власності багато в чому залежить від якості управління нею.

В основу побудови ефективної системи управління житловим фондом покладено раціональне розділення функцій між власниками житлового фонду (або організаціями, уповноваженими виступати від імені власника), організаціями з управління житловим фондом і підрядними організаціями. Раціональний поділ функцій і вибір якнайкращого виконавця – організації з управління житловим фондом і підрядної організації – дає змогу знижувати вартість послуг ЖКУ при збереженні (або підвищенні) рівня якості їх надання.

Оптимальна схема управління житловим фондом буде створена тоді, коли власник (зокрема, орган місцевого самоврядування або їх об'єднання) вибиратиме ту компанію, яка в межах даних їй фінансових ресурсів забезпечить якнайкраще утримання будівлі й надання житлово-комунальних послуг. Вирішувати ці завдання така компанія може шляхом укладання договорів з іншими організаціями або суб'єктами підприємництва, а також власними силами. Реалізація такої схеми дає змогу мінімізувати вартість утримання житлової нерухомості, забезпечити необхідну якість послуг.

Важко не погодитися з одним із критиків реформи ЖКГ Шлафманом Н.Л. в тому, що слід конструювати економічні механізми, які будуть властиві конкурентному ринку, спрямовуючи економічні інтереси підприємств ЖКГ на підвищення ефективності їх діяльності й енергозбереження [4].

Ефективна система договірних відносин забезпечує, з одного боку, економічну зацікавленість власника в ефективному управлінні житловим фондом, з іншого – створює умови для контролю за кількістю та якістю послуг, що надаються, і виконуваних робіт, а також дає змогу коректувати вартість робіт і послуг залежно від якості їх надання. Таким чином, необхідно передбачати використання основних показників якості послуг, що надаються в управлінні житловим фондом, оскільки набір цих показників і їх зміст може істотно впливати на вартість обслуговування та визначати вимоги до стану інфраструктури.

Різні верстви суспільства мають різні потреби. Крім різноманітності форм володіння, житловий ринок повинен також передбачати вибір житла за комфортністю, площею і рівнем послуг.

Ринкова економіка має велику кількість покупців і продавців, взаємодія яких здійснюється на основі певних закономірностей, включаючи закони попиту і пропозиції, що дасть змогу досягти рівноваги за видами, обсягами й цінами пропонованих товарів і послуг. Ринковий механізм можна трактувати як складну систему зв'язків, що забезпечує урівноваження численних індивідуальних вільно вибраних рішень продавців товарів і послуг, з одного боку, і покупців – з іншого.

У процесі управління в житловій сфері необхідно враховувати інтереси всіх господарюючих суб'єктів, включаючи користувачів, власників, замовників і підрядників, але інтереси відомчих служб, підприємств і організацій повинні бути вторинні щодо інтересів населення міст і муніципальних утворень. Цей кардинальний принцип досі не виконувався, і часто інтереси відомства-монополіста в житловій сфері переважають над інтересами споживачів.

Основний критерій розподілу управлінських функцій за рівнями має бути таким: управління процесом треба організовувати на вищому рівні управління тільки в тому разі, якщо воно не може бути ефективно вирішене на нижчому рівні. Так, питання експлуатації окремих будівель можуть бути вирішені на нижчому управлінському рівні, а проблема водопостачання – на рівні територій муніципальних утворень.

Головною дієвою особою в процесі перетворень галузі ЖКГ є населення, тому саме воно повинно стати союзником і головним учасником процесів перетворень у цій життєво важливій сфері національної економіки. Для більшості населення реформа асоціюється тільки з підвищенням розмірів платежів за житлово-комунальні послуги. Оскільки саме ці настрої повсюдно переважають, слід визнати, що відносна невдача реформ – не наслідок недбайливості тих чи інших місцевих керівників, а системне явище, що вимагає аналізу. Як у будь-якій економічній системі, на ринку житла й житлового будівництва відбувається втручання держави різними способами, на декількох рівнях правовідносин у житловій сфері. Держава несе відповідальність за належне законодавство в усіх відповідних сферах, включаючи планування, фінансування, будівництво, управління житловим фондом.

Питання власності можна розглядати в ракурсі економічних і юридичних відносин. У рамках реформи ЖКГ і ті, й інші відносини слід розглядати з позиції соціальної значущості їх регулювання. Регулювання економічних процесів в умовах ринкових відносин вимагає системного підходу до визначення заходів державного впливу для досягнення поставленої мети і стратегії розвитку. Особливо важливе правильне визначення заходів впливу і стратегії розвитку в соціально значущих галузях, до яких повною мірою належить житлово-комунальна сфера. Сьогодні держава прагне якнайскоріше «піти» зі сфери ЖКГ. Проте на сучасному етапі, коли ринкове середовище в житлово-комунальній сфері тільки починає створюватися, роль держави має бути дуже великою.

Відповідно, наступним блоком питань державної житлової політики можна визначити систему соціального захисту населення в діапазоні: придбання житла або його оренда – отримання житлово-комунальних послуг у межах соціальних норм житла й нормативів споживання комунальних послуг. Враховуючи рівень життя населення і його потреби, природно, повинна існувати система субсидій (компенсація витрат на житло). Тут державна підтримка необхідна. Цільові субсидії – це невід'ємна складова житлової політики держави.

Крім того, державна підтримка у створенні гідного житла також потрібна (пільгове кредитування на будівництво і придбання житла). У рамках житлової політики необхідно розглянути питання доцільності будівництва, володіння і управління житловим фондом однією спеціалізованою фірмою з метою захисту інтересів конкретних споживачів. Поєднання цих функцій дає змогу вирішувати багато питань, зокрема, щодо якості забудови, прискорення оборотності капіталовкладень і балансу між попитом та пропозицією, енергоресурсозбереження при подальшій експлуатації будівель тощо. Ще один напрям діяльності спеціалізованих фірм – санація наявного житлового фонду, продовження терміну його життя з урахуванням сучасних вимог до економії енергоресурсів і задоволення потреб власників, у тому числі населення. Державне регулювання у формі контролю за орендними відносинами й оформленням субсидій необхідно здійснювати, виходячи з того, що житло є ринковим товаром і відрізняється від інших товарів тільки методами фінансування, управління та тривалим терміном служби. При цьому не слід забувати, що він більше пов'язаний з добробутом населення.

На сьогодні система організації місцевого самоврядування зазнає докорінного реформування. У зв'язку з цим, велику роль у реформування ЖКГ відіграватимуть повноваження органів місцевого самоврядування та взаємодії між рівнями влади. Ухвалення нового Житлового кодексу України є дуже значущим моментом з погляду формування житлово-комунальних відносин, у яких ключовою ланкою має стати управління багатоквартирним будинком. Створення ефективного управління житловим фондом – один із критеріїв соціального захисту інтересів власника в житловій сфері, основним з яких є населення. При реалізації нової житлової політики необхідне дотримання принципу соціального захисту населення від негативних наслідків реформи ЖКГ, які виявилися на різних етапах її проведення. Реалізація державою кожного з планованих варіантів стратегії реформування й розвитку будь-якої галузі не повинна призводити до зниження якості життя населення, в усякому разі його основної маси.

Висновки

Встановлено, що функціональне призначення житлового господарства міста полягає в обслуговуванні житлового фонду міста, наданні різноманітних комунальних послуг та виконанні робіт безпосередньо в житлових будинках і на житлових масивах, здійсненні ремонтно-будівельних, спеціалізованих та монтажоналагоджувальних робіт у житловому й нежитловому фонді міста, належній експлуатації нежилих будинків, утриманні маневреного житлового фонду, проведенні єдиної технічної політики в житловому господарстві з питань теплофікації, диспетчеризації, модернізації, оснащення їх інженерним обладнанням.

Виділено такі основні проблеми розвитку житлового господарства на сучасному етапі економічного розвитку України: різке зниження намічених обсягів житлового будівництва й зменшення на ці цілі державних інвестицій; ліквідація планомірної роботи з ремонту й відновлення житлових будинків відповідно до нормативних термінів їх експлуатації; істотне зменшення обсягу всіх робіт з розвитку комунальної інфраструктури та її оновлення; значне зниження якості комунально-побутового обслуговування населення й рівня впорядкування міст і селищ; соціально-економічна криза.

Запропоновано ключові положення Концепції державної житлової політики на регіональному рівні. Основною метою державної житлової політики має бути задоволення основних житлових потреб населення територій шляхом створення механізму функціонування збалансованого ринку житла й розподілу відповідальності між його учасниками, підвищення якості житлово-комунальних послуг. До першого блоку Концепції мають входити такі питання: розмежування власності, врегулювання правовідносин у багатоквартирному будинку, відносини найму житлових приміщень. Необхідно було б чіткіше розділити права найму житлових приміщень і права власності на житло. Відповідно, другим блоком питань державної житлової політики на регіональному рівні можна визначити систему соціального захисту населення в діапазоні: придбання житла або його оренда – отримання житлово-комунальних послуг у межах соціальних норм житла й нормативів споживання комунальних послуг. 

 

Література

1. Лєбєдєв М.І. Житлова політика України в умовах ринкових перетворень / М.І. Лєбєдєв. – К. : Знання, 2005. – 125 с.

2. Логвиненко В.И. Современные проблемы реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства : [монография] / [Л.В. Беззубко, В.И. Логвиненко, С.А. Ильяшевич, Б.И. Беззубко, К.С. Комленок ; под общ. ред. д.э.н., проф. В.В. Дорофиенко]. – Донецк : Норд-компьютер, 2009. – 237 с.

3. Манцевич Ю.М. Організаційні та фінансові механізми розвитку житлового господарства міст / Ю.М. Манцевич // Інвестиції: практика та досвід. – 2009. – № 11. – С. 18–22.

4. Шлафман Н.Л. Проблеми реформування житлово-комунального господарства в Україні / Н.Л. Шлафман, Т.В. Чижова // Экономические инновации : сборник науч. работ. – Одесса : Институт проблем рынка и экономико-экологических исследований НАН Украины, 2009. – Вып. 19: Приоритеты преобразований в экономике. – С. 180–187.

5. Юр’єва С.Ю. Удосконалення системи управління житлового господарства (на прикладі м. Харкова) / С.Ю. Юр’єва // Коммунальное хозяйство городов : науч.-тех. сборник. – К. : Техніка, 2011. – Вип. 68. – С. 238–248.

 Стаття надійшла до редакції 07.11.2011 р.