УДК 343.711.551

 

С. В. Левцов,

слухач заочної форми навчання Національної академії державного управління при Президентові України,

заступник голови Києво-Святошинської районної державної адміністрації

 

 

ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ ДОСЛІДЖЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ РАЙОНІ

 

S.V. Levtsov, Theoretical aspects of research performance in public authorities оfAdministrative Region

 

У статті з’ясовано підходи щодо трактування сутності понять “публічна влада”, “адміністративний район”, здійснено аналіз теоретичних основ функціонування публічної влади в адміністративному районі у світлі удосконалення адміністративно-територіального устрою на районному рівні в Україні.

Ключові слова: адміністративний район, адміністративно-територіальний устрій, децентралізації влади, місцеве самоврядування, державна влада, публічна влада.

 

The article found approaches to the interpretation of the essence of the concepts of "public authority", "Administrative Region", the analysis of theoretical foundations of the functioning of public authorities in the administrative district in the light of improving the administrative and territorial structure at district level in Ukraine.

Key words: Аdministrative Region, administrative and territorial division, decentralization, local governments, state government, public authorities.

 

 

Вступ. Особливістю процесу державотворення в Україні є поєднання централізації та децентралізації влади, в результаті чого в адміністративно-територіальних одиницях поєднується державне управління і місцеве самоврядування, яке представлене функціонуванням двох підсистем публічної влади. Трансформація структури місцевої влади, встановлення принципово нової децентралізованої системи управління, закріплення сучасних засад взаємовідносин між органами публічної влади особливо в умовах здійснення адміністративної та адміністративно-територіальної реформ у державі є свідченням важливості і перспективності функціонування районної ланки, оскільки з усіх територіальних рівнів найменш досліджений - районний.  

Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій свідчить про постійну увагу до цієї проблематики науковців та практиків. Науково-теоретичним підґрунтям для вивчення методології змін та оновлення організаційних і правових засад реалізації публічної влади на територіальному рівні присвятили свої роботи В.Александров, О.Бабінова, В.Вакуленко, О.Васильєва, В.Гаращук, В.Гусєв, І.Дегтярьова, В.Дзюндзюк, В.Долечек, О.Ігнатенко, В.Куйбіда, Ю.Куц, А.Лелеченко, В.Тимощук, О.Чаплигін та ін..

Сучасні проблеми адміністративно-територіального устрою досліджували такі дослідники як: Б.Андресюк, Б.Бабій, M.Корнієнко, В.Кампо, А.Лелеченко, В.Погорілко, М.Пухтинський, В.Шаповал, B.Кравченко та ін. До окремих теоретичних і практичних аспектів управління в адміністративному районі міст України звертаються В.Вакуленко, О.Васильєва, О.Ігнатенко, В.Куйбіда, Ю.Лебединський, В.Удовиченко, В.Титарчук та інші. Разом із тим, практично немає досліджень, які б комплексно висвітлювали різноманітні аспекти функціонування публічної влади в адміністративному районі.

Постановка завдання. Метою статті є теоретичний аналіз потенційних можливостей функціонування органів публічної влади в адміністративному районі в Україні. Досягнення даної мети обумовлює вирішення відповідних завдань, а саме: з’ясування сутності понять “публічна влада”, “адміністративний район”; дослідження особливостей функціонування публічної влади в адміністративному районі.

Результати. Проблеми державного управління адміністративно-територіальними утвореннями, що накопичилися у цій сфері, заважають здійснювати ефективну регіональну політику, гальмують становлення базового інституту демократії – місцевого самоврядування. Тому серед пріоритетів сучасного розвитку України належне місце відводиться удосконаленню адміністративно-територіального устрою, важливою складовою якого є теоретичні основи управління органів публічної влади в адміністративному районі, де сфокусовані державні та самоврядні засади, формуються й застосовуються ринкові відносини, надається основна маса послуг населенню.

Важливого значення для нашого теоретичного дослідження набуває уточнення, шляхом узагальнення, понятійно-категорійного апарату із зазначеної проблематики. У методологічному плані ключовими в даному випадку є з’ясування понять “адміністративний район”, “публічна влада”. Адже неоднозначне їх визначення теоретиками і практиками породжує протиріччя і конфлікти, що заважають побудові правової, демократичної держави і формуванню розвитку громадянського суспільства в Україні.

Загальновідомо, що райони виникли на початку 1923 р. у результаті реформи адміністративно-територіального устрою Української республіки. З їх утворенням пов’язувалось вирішення низки важливих питань у сфері державного будівництва, як то: спрощення і поліпшення діяльності державного апарату, створення умов для участі в роботі органів влади населення, розвитку місцевої ініціативи тощо.

Підвищення ефективності управління та покращення умов життя громадян пов'язані перш за все з визначенням кордонів району. В Україні ще не проведено реформу адміністративно-територіального устрою, сучасну його систему складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища й села. Кожна область і Крим діляться на адміністративні райони, у середньому по 19 районів на одну область. Оскільки одним із найважливіших елементів цього поділу є район, то саме він є суб'єктом адміністративно-територіального устрою держави - об'єктом державного управління і одночасно це самоврядна система. Зверху на цю систему діють державні органи, які існують з районом в одному законодавчому середовищі. Тобто, можна констатувати, що район як об'єкт державного управління, виступає певною підсистемою області (міста), що складається з окремих елементів, які покликанні забезпечувати життєдіяльність району. У той же час він виступає і як суб'єкт самоврядування на рівні власної життєдіяльності в межах компетенції, визначеної законодавством України.

Саме тому, у відповідності зі ст..12 проекту Закону України “Про територіальний устрій України” [12]:

1. Районом є адміністративно-територіальна одиниця, територія якого складається з громад та має відповідну транспортну, інформаційну та іншу інфраструктуру для забезпечення реалізації спільних інтересів цих громад і населення якої забезпечується визначеними законом адміністративними, соціальними та культурними послугами, які об’єктивно не можуть бути надані у цих громадах.

2. Район створюється за умови, якщо на його території проживає, як правило, не менше 70 000 жителів. При утворенні районів враховується перспектива соціально-економічного розвитку території, бюджетної спроможності та наявність інфраструктури для потреб населення, а також поселення, що склалося як соціально-економічний, культурний чи релігійний центр для жителів навколишніх поселень.

3. Якщо щільність населення в межах регіону без урахування населення міст-районів, які знаходяться у межах цього регіону, є нижчою у два та більше разів ніж середня щільність населення без врахування населення міст-регіонів допускається створення районів з чисельністю населення від 40 000 жителів, за умови, що площа такого району в розрахунку на його жителя перевищує у два та більше разів середню в межах України площу районів в розрахунку на одного жителя.

4. Поселення, яке є місцезнаходженням ради району, є адміністративним центром району. При визначенні адміністративного центру району враховується наявність інфраструктури, що дозволяє створити необхідні установи та служби органів державної влади та органів місцевого самоврядування району та доступність до адміністративного центру району для жителів громад, які включаються до складу цього району.

У проекті Концепції реформи адміністративно-територіального устрою України вказано, що районом є адміністративно-територіальна одиниця субрегіонального рівня. Він створюється із дотриманням умов ефективного менеджменту як проміжний рівень між базовим і регіональним рівнями [7].

Таким чином, сучасний адміністративний район України - це складне соціально-економічне утворення, взаємозв'язаний комплекс сіл, селищ (для сільських районів) та підприємств, транспорту, зв'язку, побутового обслуговування, торгівлі, культури, освіти, охорони здоров'я і т. д.

В. Титарчук при визначенні поняття наголошує, що “адміністративний район” – це одиниця територіального устрою і має визначатися статусом, який регламентуватиме його як адміністративну, муніципальну та організаційну одиницю. Сьогодні адміністративний район не має власного та чіткого правового регулювання його утворення, реорганізації та ліквідації і при цьому першочергово слід урахувати, що [16]:

1. Адміністративний район – це складна багатоцільова система. Його характерними рисами є те, що: по-перше, адміністративний район є первинною територіальною ланкою суспільства і його розвиток має бути спрямований на вирішення комплексних завдань, які ставить перед собою суспільство; по-друге, елементи адміністративного району беруть участь у вирішенні національних завдань, між собою мають бути збалансовані та забезпечувати ефективний розвиток.

2. Адміністративний район як об'єкт управління характеризується як відкрита соціально-політична, соціально-економічна, кадрова та нормативно-правова система, що має зв'язки з іншими районами, містами, регіонами як вітчизняними, так і зарубіжними.

3. По суті управління розвитком адміністративного району – одна з форм демократії і народовладдя, яка уособлює у собі граничне явище між державою та суспільством, з'єднує між собою не лише їх, а також і суспільні форми управління і владні повноваження”.

Заслуговує на увагу той факт, що адміністративний район має характерні тільки йому риси: велика концентрація людей, що проживають і працюють на території району; залежність від ресурсів, що потрібні для його життєзабезпечення (продовольство, паливо та ін.); значна концентрація кадрового, наукового, освітнього та культурного потенціалу і т.д.

На думку М. Орзіха адміністративний район – це базова ланка державного устрою, таксономічна одиниця адміністративно-територіального поділу та досить складний господарський комплекс зі своїми особливостями. Зокрема, у його межах формуються територіальні громади як об’єкти місцевого самоврядування, відпрацьовується методика і техніка реальної взаємодії усіх суб’єктів суспільних відносин на місцевому рівні управління - органів виконавчої влади, підприємств, недержавних організацій і громадськості, які б унеможливлювали конфлікти чи протистояння між ними [9].

Однак зроблений аналіз свідчить, що важливою проблемою у контексті даного дослідження є з’ясування сутності функціонування публічної влади в адміністративному районі.

Слід зазначити, що адміністративна реформа передбачає суттєву децентралізацію влади, передачу низки функцій органам публічної влади для проведення ними самостійної економічної та соціальної політики, що має бути складовою процесу державного регулювання розвитку адміністративної території. Досвід управління розвитком адміністративних районів України тільки починає формуватися і вимагає глибокого осмислення. При цьому, правове регулювання територіального розвитку району, на наш погляд, потрібно розуміти як спеціально створені системні правові дії по забезпеченню стійкого та комплексного режиму формування та функціонування районних систем, головною метою яких є покращення рівня життя населення.

Існує й інша - протилежна точка зору стосовно виокремлення адміністративного району. Так, у моделі адміністративно-територіальної реформи в Україні, розробленій Інститутом трансформації суспільства (директор - Олег Соскін), передбачено, що існування районів не є доцільним, оскільки громадою може бути будь-яке поселення, незалежно від його чисельності, якщо особи, які в ньому мешкають, вважають, що вони в змозі забезпечити належні умови соціально-економічного та гуманітарного розвитку цього поселення. Ідея запровадження таких поселень як то: паланок, департаментів, округів, регіонів базується на французькому досвіді здійснення територіальної реформи Шарлем де Голлем, що визнана найуспішнішою адміністративно-територіальною реформою ХХ століття. Коли у Франції виникли серйозні тенденції сепаратизму на рівні традиційних регіонів, де Голль запровадив у державі систему департаментів, яких налічується - 94.

Дослідники інституту вважають, що реалізація подібного підходу в Україні дасть змогу ліквідувати бюрократичні утворення у формі адміністративних районів та областей, створивши натомість систему рівних між собою самодостатніх структур. Такий адміністративно-територіальний поділ дозволить наблизити владу до людей, активізувати залучення громад до процесу управління державою, уникнути зайвої бюрократії та сепаратизму [2].

Проте, такі науковці як: В. Артеменко, В. Мамонова, Я. Охріменко припускають, що районам належить важливе місце у системі адміністративно-територіального устрою України, оскільки ця ланка пов'язує обласні і республіканські органи з міськими, селищними та сільськими радами, підприємствами, організаціями та ін. Кожен із районів є економічно цілісним комплексом зі своєю більш-менш розвинутою соціальною інфраструктурою. Нині в Україні 612 районів, з них у містах – 114, сільських районів - 490, міст з районним поділом - 26. Найбільше районів у м. Києві - 10, у Дніпропетровській області - 18, Донецькій - 21. Найбільшим сільським районом є Голопристанський Херсонської області - 3435 кв. км, а найменшим - Воловецький Закарпатської області - 544 кв. км. Найбільш населеним районом є Харківський - близько 225 тисяч, а найменш населеним - Верхньорогачицький Херсонської області - близько 15 тисяч осіб.

Сьогодні очевидними є дуже помітні диспропорції адміністративно-територіальної системи, що спостерігаються на рівні районів і міст обласного підпорядкування. Середні значення площ районів в окремих регіонах характеризуються значною тенденцією зростання із заходу на схід і південний схід. Найвищі значення спостерігаються в Автономній Республіці Крим, Херсонській, Чернігівській областях. Найменші - в Чернівецькій, Тернопільській та Івано-Франківській областях. Несприятливою обставиною для функціонування адміністративних районів є їх віддаленість від регіонального центру. Близько 25% усіх адміністративних районів віддалені від регіонального центру на віддаль понад 100 км. Така ситуація спостерігається майже в усіх регіонах України, але найбільше вона виражена в Одеській, Херсонській, Полтавській, Чернігівській, Луганській і Сумській областях.

Тому на нинішньому етапі перебудови суспільних (у т.ч. територіальних) відносин головним об’єктом управління на локальному рівні на найближчі роки повинен бути адміністративний (сільський і міський) район.

У цьому сенсі, на думку вітчизняних науковців до яких належать: В. Артеменко, В. Мамонова, Я. Охріменко та чий науковий підхід поділяє і автор статті, у нових умовах переходу економіки України до ринкових відносин і децентралізації влади й управління немає жодної потреби укрупнювати адміністративні райони і створювати інші адміністративно-територіальні одиниці, лише доцільно зменшити контрастність площ і чисельність населення адміністративних районів з урахуванням особливостей природно-господарських зон, рівнів урбанізації та соціально-економічного розвитку території [15].

Отже, адміністративний район є цілісним державно-муніципальним утворенням, що більш об’єктивно відображає сучасний стан реалізації адміністративної реформи. Управлінськими органами у межах адміністративних районів є органи публічної влади з координуючими і контролюючими функціями.

Говорячи про публічну владу, спробуємо виділити характерні особливості цього поняття. Перед усім публічна влада - це, як зазначає В. Солових є правом на прийняття рішень щодо публічних справ та їх запровадження через вплив (управління) на соціальні, економічні, політичні процеси на певній території [3, с. 18].

Небезпідставною є думка й О. Сушинського, який вважає, що основою публічної влади є ідея контролю як необхідність реалізації прав і свобод людини і громадянина посередництвом виконання державно-владних та муніципально-владних функцій та повноважень [2, с. 276].

На думку В. Шаповала, за змістом Конституції України єдиним джерелом публічної влади є народ, а її складовими виступають державна влада і муніципальна влада, що їх реалізують відповідно органи державної влади і органи місцевого самоврядування [17, с.178]. Тільки прийнявши цю тезу, зазначає автор, можна реально коментувати статтю 5 Конституції України, згідно з якою “народ здійснює владу… через органи державної влади і органи місцевого самоврядування”; і тільки у такий спосіб можна розв’язати змістовну суперечність між конституційними аксіомами “єдиним джерелом влади є народ” (стаття 5) і “місцеве самоврядування є правом територіальної громади” (стаття 140).

Тобто, взаємовідносини між складовими публічної влади мають будуватись не на принципах субординації (властивій урядовій вертикалі), а на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності органів місцевого самоврядування, особливо на рівні адміністративного району.

А тому, до основних ознак публічної владі в адміністративному районі слід віднести: спрямованість на виконання суспільних завдань і функцій; функціонування через відповідні публічні інститути; легітимність; охоплення владою усіх осіб на відповідній території; безперервність функціонування; обов'язковість владних рішень для всіх суб'єктів на відповідній території; функціонування у правових формах; можливість використання передбачених законодавством засобів примусу для реалізації своїх рішень; право встановлювати і стягувати загальнообов'язкові податки і збори з населення; самостійне формування бюджету тощо [2, с. 42].

Проте, на сьогодні став очевидним факт за якого публічна влада на субрегіональному рівні не завжди у належний спосіб виконує своє головне призначення - ефективно надавати державні і громадські послуги населенню, забезпечувати сталий соціально-економічний і культурний розвиток території, належно вирішувати питання місцевого значення. Головними причинами такого стану місцевої публічної влади як в Україні в цілому, так і в адміністративному районі зокрема є:

1. Недосконалість конституційного регулювання діяльності місцевих органів публічної влади.

2. Нераціональність адміністративно-територіального устрою України.

3. Матеріально-фінансова, функціональна, організаційна неспроможність місцевого самоврядування.

4. Невідповідність практики функціонування публічної влади в Україні стандартам і принципам «належного врядування».

З цією метою, функціонування публічної влади в адміністративному районі повинне характеризуватись не лише внутрішнім розподілом функцій між її частинами, а й діяти як єдиний механізм, де всі органи системи здійснюють управління спільно і водночас знаходяться у відносинах взаємозв’язку, взаємодії та взаємозалежності на основі принципів децентралізації та деконцентрації [12, с. 6].

Таким чином, проведений аналіз щодо визначення складових поняття “публічна влада”, дав змогу розкрити основні засади її функціонування в адміністративному районі та дозволив зробити такі висновки: публічна влада є цілісною системою місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що функціонують відповідно до їх статусу у всіх сферах та в територіальних одиницях держави, здійснюють управління адміністративним районом суспільно значущими справами від імені та за дорученням народу, постійно діють в правовому полі щодо реалізації організаційно-розпорядчих функцій і повноважень через визначені Конституцією України та законами України форми реалізації управління справами держави і територіальних громад.

На часі прийти до розуміння важливості значення і ролі, яку відіграють органи публічної влади на рівні адміністративного району в розвитку України і більше приділити уваги методологічним підходам до їх дослідження з метою вироблення дієвих пропозицій щодо досягнення їх ефективного функціонування. Адже, це той рівень, де традиційно існують високі партнерські, хоча і водночас складні, взаємовідносини між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, і де, завдяки цьому та особливостям адміністративно-територіального устрою районів України, маємо якнайкращі умови і високий потенціал щодо ефективної мобілізації і використання спільних місцевих ресурсів.

Висновки та перспективи подальших розвідок. Отже, адміністративний район як об’єкт управління характеризується як відкрита суспільно-політична, соціально-економічна, кадрова та нормативно-правова система, що має зв’язки з іншими районами, містами, регіонами як вітчизняними, так і зарубіжними, а місцеві органи влади – це особлива підсистема, що володіє функціями координації, регулювання і управління всією сукупністю організацій, що знаходяться на даній території.

Згідно з цими напрямами та шляхом підготовки й затвердження в установленому порядку концепції законодавчого забезпечення трансформації системи організації публічної влади в адміністративному районі, вдосконалення ресурсного забезпечення та проведення необхідних для цього системних реформ – адміністративної, адміністративно-територіальної, бюджетної тощо, а також відповідних комплексних програм, на наш погляд, і слід здійснювати реформування публічної влади на місцях. Саме комплексна реформа публічної влада повинна вирішити завдання щодо слідування європейським стандартам і принципам належного врядування, серед яких прозорість, нетерпимість до корупції, громадська співучасть, передбачуваність, професіоналізм та підзвітність. Для їх запровадження, у подальшому, рекомендується чітко унормувати процедури реалізації права на участь громадян в управлінні місцевим справами та механізми підзвітності, передбачуваності, професіоналізму та прозорості місцевої влади.

 

 

Список використаних джерел

1. Авер'янов В.Б. Виконавча влада і державний контроль / Інститут держави і права ім.В.М.Корецького НАН України; / В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко. / Робоча група з реформування центральних органів виконавчої влади / М.С.Лопата (ред.). – К., 1999. – 47 с.

2. Адміністративно-територіальна реформа в Україні: оптимальна модель / За загальною ред. О.І. Соскіна. – К.: Видавництво „Інститут трансформації суспільства”, 2007. – 288 с.

3. Андресюк Б. П. Місцеве самоврядування в сучасній Україні: проблеми і перспективи / НАН України; Інститут національних відносин і політології. / Б. П. Андресюк.– К. : Інформаційно-видавничий центр, 1997. – 222 с.

4. Баймуратов М.О. Публічна самоврядна (муніципальна) влада в Україні: основні ознаки й особливості // Актуальні проблеми виконання законів України “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації” / За ред. В.В Кравченка. – Наук.-практ. пос. – К: Атіка, 2003. – 71-86с.

5. Борденюк В. Концептуальні основи співвідношення функцій місцевого самоврядування та його органів з функціями держави / В. Борденюк. / Право України. – 2003. - № 11. – 17-22 с.

6. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б.Авер’янова.- К.: Факт, 2003. – 384с.

7. Концепція реформи адміністративно-територіального устрою України. (Проект) / Інститут Громадянського суспільства // Режим доступу з екрану: http://www.csi.org.ua/www/?p=865

8. Любченко П.М. Підсистеми публічної влади: правове регулювання їх взаємодії / П.М. Любченко. // Проблеми законності. – 1999. - №40. – 38-40с.

9. Орзіх М.П. Інноваційна реконструкція адміністративно-територіального устрою України / М.П. Орзіх // Право України. – 2005. – № 7. – С. 11–15.

10. Про районну Раду народних депутатів Української РСР / Закон УРСР від 15.07.1971 р. (у редакції Закону УРСР від 13.12.1979р. // Відомості Верховної Ради УРСР. – 1979. – Додаток до № 52.

11. Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів / Закон України № 3949-ХІІ від 4 лютого 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 24. – Ст. 180.

12. Про територіальний устрій України / Проект Закону України [Електронний ресурс].– Сайт Кабінету Міністрів “Урядовий портал”. – Доступний з : http://www.kmu.gov. ua/control/uk/publish.

13. Саханенко С. Проблеми подолання дуалізму виконавчої влади на місцевому рівні // Інституційні перетворення як передумова ефективного використання ресурсного потенціалу регіону: Матеріали щорічної наук.-практ. конференції. / С. Саханенко. – Одеса: ОРІДУ УАДУ, 2003. – С. 48-57.

14. Скрипнюк В. Політико-правові принципи організації та функціонування державної влади в Україні / В. Скрипник // Право України. – 2002. – № 5. – С. 3–6.

15. Сучасний адміністративно – територіальний устрій в Україні: перспективи реформування / навчально-методичний посібник / Укладачі: В.М.Артеменко, В.О.Мамонова, Я.Г. Охріменко. // Режим доступу з екрану: http://www.guds.gov.ua/sub/krym/ua/publication/content/23406.htm

16. Титарчук В.Г. Теоретичні основи державного управління в адміністративному районі міст України: дис... канд. наук з держ. управління: 25.00.01 / Національна академія держ. управління при Президентові України. - К., 2004.- 216 с.

17. Шаповал В. М. Категорія “орган державної влади” в конституційній теорії і практиці / В. М. Шаповал : матеріали наук.-практ. конф. [“Ідеологія державотворення в Україні: історія і сучасність”], (22–23 лист. 1996 р.). – К. : Генеза, 1997. – С. 178.

   Стаття надійшла до редакції 20.10.2011 р.