УДК 342.25

 

А.П. Лелеченко,

к. держ. упр., доцент кафедри регіонального управління, місцевого самоврядування та управління містом Національної академії державного управління при Президентові України

 

ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД ОРГАНІЗАЦІЇ ФУНКЦІОНУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ: ІМПЛЕМЕНТАЦІЯ В УКРАЇНІ

 

Розглянуто процес організації функціонування органів місцевого самоврядування зарубіжних країн, сформовані на цій основі моделі територіальної організації влади, здійснення сучасних муніципальних реформ - головним завданням яких є усунення недоліків, що стоять на заваді здійснення ефективної управлінської діяльності на територіальному рівні в Україні.

 

Ключові слова: місцеве самоврядування, моделі місцевого самоврядування, Європейська хартія місцевого самоврядування, муніципальна реформа.

 

The article deals with the organization functioning of local governments of foreign countries, formed on the basis of these models of territorial organization of power, the implementation of modern enterprise support - main task is to eliminate disadvantages that hinder the effective implementation of administrative activity on the territorial level in Ukraine.

 

Key words: local government, local government models, the European Charter of Local Self-Government, municipal reform.

 

 

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМИ. Процеси організації функціонування органів місцевого самоврядування зарубіжних країн сприяють розвитку системи суспільно-правових цінностей здатних забезпечувати ефективне вирішення питань місцевого значення й утвердження на цій основі місцевого самоврядування в Україні. Сучасну демократичну, соціальну, правову державу неможливо уявити без повноцінного функціонування системи місцевого самоврядування. Світовий досвід спонукає до пошуку такої моделі територіальної організації влади, яка б відповідала сучасним демократичним вимогам і забезпечувала права і свободи громадян, задоволення їх потреб та надання якісних та ефективних послуг. Місцеве самоврядування є важливим чинником демократизації суспільного життя, необхідною передумовою становлення громадянського суспільства, наближення влади до її джерела - народу [10, c.3].

АНАЛІЗ ОСТАННІХ ДОСЛІДЖЕНЬ І ПУБЛІКАЦІЙ. За останні роки проведено багато наукових досліджень, присвячених висвітленню різних аспектів теорії і практики місцевого самоврядування у європейських країнах, але комплексний аналіз можливостей використання європейського досвіду в умовах українських реалій, носить дещо поверховий характер. Концепція місцевого самоврядування, розроблена розвинутими зарубіжними країнами, ґрунтується на аксіоматичному твердженні, що право громадян на участь в управлінні місцевими справами є складовою частиною побудови більшості сучасних демократичних держав світу, а територіальні громади являють собою один з основних елементів будь-якого демократичного режиму. У зв’язку з цим виділено основні напрями розробки проблем, що розглядаються як вітчизняними, так і зарубіжними фахівцями.

Питанням розвитку місцевого самоврядування присвячені праці німецьких дослідників: Т.Вюртенбергера, Р.Граверта, Ж.Зіллера, Л.Зумвальда, Б.Майгера, Д.Хашке та ін. Вагомий внесок у дослідження організаційно-правових аспектів вивчення та застосування зарубіжного досвіду місцевого самоврядування, висвітлення його особливостей, проблем розподілу повноважень між інституціями державного, регіонального, місцевого рівнів у процесі децентралізації в різних аспектах зробили такі вчені, як М.Баймуратов, О.Батанов, І.Бутко, І.Грицяк, О.Ігнатенко, В.Князєв, В.Куйбіда, О.Лазор, О.Лебединська, В.Мамонова, Н.Нижник, М.Пухтинський, С.Телешун, А.Чемерис, Ю.Шаров, Ю.Шемчушенко, О.Яцунська та інші. Деякі аспекти муніципального управління розглядалися В.Баранчіковим, І.Вайль, Н.Козловою, Б.Криловим, А.Мішиним, В.Смірновим.

НЕВИРІШЕНІ РАНІШЕ ЧАСТИНИ ЗАГАЛЬНОЇ ПРОБЛЕМИ. На сучасному етапі в Україні триває муніципальна реформа, яка є органічною частиною адміністративної реформи та передбачає усунення недоліків, які істотно впливають на здійснення управлінської діяльності. При цьому, слід зазначити, що повноцінному функціонуванню інституту місцевого самоврядування в Україні заважає також фінансово-економічна несамостійність територіальних громад, надмірна концентрація владних повноважень у центральних та місцевих органах виконавчої влади, обмеженість повноважень і ресурсів місцевого самоврядування, що також пов’язані з відсутністю належного розуміння необхідності виваженого впровадження зарубіжного досвіду [12].

Для розв'язання зазначених проблем необхідно науково обґрунтувати та внести зміни до організаційно-правових механізмів, що регулюють процеси місцевого самоврядування, розробити інституціональний дизайн та концептуальні моделі організації влади на місцях і на цій основі - запровадити стандарти Європейського Союзу щодо надання адміністративних та громадських послуг населенню через удосконалення структури та функцій місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Адже, вступивши до Ради Європи та підписавши Європейську хартію про місцеве самоврядування, наша держава взяла на себе зобов’язання щодо розвитку місцевої демократії за європейським взірцем.

МЕТА ДОСЛІДЖЕННЯ ПОЛЯГАЄ у теоретичному обґрунтуванні та розробці практичних рекомендацій щодо удосконалення організації діяльності органів місцевого самоврядування в Україні з урахуванням світового досвіду шляхом визначення: основних типів муніципальних систем, що склалися у теорії та практиці зарубіжних держав, з метою виділення моделі місцевого самоврядування адекватної сучасним українським умовам; перспектив розвитку місцевого самоврядування в Україні в ході проведення адміністративної реформи.

ВИКЛАД ОСНОВНОГО МАТЕРІАЛУ ДОСЛІДЖЕННЯ. Світовий досвід більшості зарубіжних країн переконує, що управління місцевими справами, як правило, здійснюється як через призначені з центру органи державної адміністрації на місцях, так і через представницькі органи, які обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Такі представницькі органи часто іменуються органами місцевого самоврядування або муніципального управління [1]. Поєднання державного управління на місцях із місцевим самоврядуванням зумовлюється комплексом причин політичного, економічного та юридичного порядку. По-перше, тенденції децентралізації, уособленої органами місцевого самоврядування, природно протистоїть тенденція централізму, що створює механізм узгодження місцевих інтересів із загальнодержавними. По-друге, можливості формування місцевого бюджету за рахунок місцевих податків і зборів досить обмежені (підвищення податків може викликати незадоволення виборців), і його засобів часто-густо не вистачає для виконання завдань і функцій місцевого самоврядування. Звідси випливає необхідність централізованих асигнувань на потреби місцевого самоврядування. А це, зумовлює контроль центральної влади за муніципальними органами у даній сфері. По-третє, природним уявляється обмеження самостійності муніципалітетів у галузях, які мають загальнодержавні значення, що пов’язано з необхідністю забезпечити однакові високі стандарти управління. Нарешті, по-четверте, законодавче регулювання місцевого самоврядування, що включає регламентацію компетенції та основ порядку діяльності місцевих органів, породжує потребу адміністративного контролю за законністю актів місцевого самоврядування [2].

Характеризуючи розвиток інституту місцевого управління, слід зазначити, що він нерозривно пов’язаний із виникненням та еволюцією місцевого самоврядування як децентралізованої форми управління, розробкою теоретичних концепцій місцевого самоврядування, формуванням законодавства, що регулює муніципальну діяльність. Саме тому, потребують більш детального дослідження визначення таких дефініцій як «місцеве самоврядування» та «управління». Слід вказати, що місцеве самоврядування характеризується виборністю, його органи обираються безпосередньо громадянами та володіють певним комплексом повноважень та самостійністю. Місцеве управління здійснюють органи, які призначаються центральною владою.

Проведене дослідження надало можливість вважати місцеве самоврядування та управління базисом демократичного устрою суспільства, і від того, наскільки розвинута, активна і досконала муніципальна система, багато в чому залежить міцність демократичних інститутів і загальна політична стабільність у тій чи іншій державі. У ретроспективному плані муніципальна система отримала новий імпульс для свого розвитку з появою перших писаних конституцій. Порівнюючи конституції більшості держав світу, слід зазначити, що закріплені в них основні положення стосуються функціонування місцевого управління та самоврядування, а саме: головні принципи організації місцевого управління та самоврядування; основи адміністративно-територіального поділу; організаційні форми здійснення місцевого самоврядування та управління, основи їх компетенції, внутрішньої структури і взаємовідносин; роль і місце органів місцевої влади в політичній системі суспільства; адміністративний нагляд; гарантії місцевого самоврядування (конституційні, судові, законодавчі, матеріально-фінансові тощо) [5, с.397-398].

Разом з тим, конституційно-правове регулювання питань місцевого управління та самоврядування у різних державах світу є неоднаковим. Зокрема, в країнах із федеративним устроєм національні конституції можуть регламентувати місцеве управління досить докладно (Австрія, Бразилія, Мексика), а можуть тільки згадувати про нього (ФРН) або взагалі не торкнутися цього питання, залишивши регулювання місцевого управління суто на розсуд суб’єктів федерації (Австралія, Канада, США, Швейцарія). Так, в Основному законі ФРН тільки констатується, що "у землях, округах і громадах народ повинен мати представництво, утворене загальними, прямими вільними, рівними і таємними виборами" (п. 1 ст. 28) [13]. У США повна залежність і похідність місцевих органів від штатів була сформульована ще у 1868 р. верховним суддею штату Айова Дж.Діллоном: "Муніципальні корпорації зобов’язані своїм утворенням і здобувають усі свої права і повноваження від легіслатур штатів" [3], т.зв. "правило Діллона". Положення, які регулюють місцеве управління, містяться в конституціях усіх штатів. Але ступінь урегульованості різних аспектів місцевого управління в окремих штатах неоднакова. Наприклад, конституції Алабами, Делаверу та Міссісіпі містять невелику кількість норм, які стосуються місцевих органів. І, навпаки, у конституціях Аляски, Іллінойсу та інших штатів закріплені не тільки основні принципи діяльності місцевих органів, але й норми, які регламентують внутрішню організацію муніципалітетів [4].

Заслуговує на увагу той факт, що в Основних законах таких унітарних держав, як Данія та Норвегія про місцеве управління взагалі нічого не сказано. Лаконічні в цьому питанні конституції Грузії та Франції. Водночас у новітніх конституціях інших країн місцевому управлінню присвячені цілі розділи (у хорватській – розділ "Устрій місцевого (локального) самоврядування", у болгарській – "місцеве самоврядування і місцева адміністрація", чеській – "Територіальне самоврядування ", Основний закон Монголії 1992 р. – Адміністративно-територіальні одиниці Монголії, їх управління") [5].

Крім того, конституції Італії 1947 р. (ст. 115, 116, 118, 199) [8], Іспанії 1978 р. (ст. 137) [7] та інших держав виокремлюють і певні специфічні принципи, які не лише торкаються функціонування місцевих органів влади, а й проголошують цілковиту автономію як неодмінний атрибут управління на місцях.

Розбудова системи місцевого самоврядування в Україні у контексті інтеграції в Європейський Союз потребує вдосконалення нормативно-правової регламентації правового статусу органів місцевого самоврядування та вдосконалення організаційної основи реалізації повноважень. Тому потребують нагального вирішення проблеми нормативно-правової, організаційно-правової, територіальної та матеріально-фінансової основ місцевого самоврядування в Україні.

Вартим уваги є той факт, що муніципальне управління може здійснюватися у різних організаційних формах, які в сукупності утворюють єдину модель системи місцевого самоврядування, за допомогою якої у рамках усієї країни вирішуються питання місцевого значення. Під моделлю місцевого самоуправління розуміється форма організації влади територіальною громадою з метою найбільш ефективного вирішення питань місцевого значення.

Існує декілька моделей, які істотно відрізняються одна від одної за принципами формування органів місцевого самоврядування, характеру їх взаємовідносин із органами державної влади, за формами взаємодії представницьких і виконавчо-розпорядних органів у системі місцевого самоврядування досвід яких може бути використаний в Україні [4, с. 169].

Перша з моделей - муніципальна (англосаксонська) (виникла у Великобританії, потім була запозичена багатьма країнами, насамперед, колишніми британськими колоніями. Характерною особливістю такої моделі є: 1) значна автономія органів місцевого самоврядування; 2) відсутність на місцях повноважних представників центральної влади, які б опікали органи місцевого самоврядування; 3) виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування; 4) органи місцевого самоврядування можуть робити лише те, що прямо передбачено законом – це так званий позитивний принцип правового регулювання; 5) контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється переважно непрямим шляхом – через центральні міністерства, а також тут діє жорсткий судовий контроль).

Другою моделлю є біполярна, яка включає романо-германську, континентальну, французьку - Франція, Італія, Польща, Болгарія, Турція, Сенегал та ін. - поширена у країнах Європи, Африки, Латинської Америки та Близького Сходу. Для цієї моделі характерні особливості: 1) у порівнянні з англо-американською моделлю тут більш високий ступінь централізації, а також наявне вертикальне підпорядкування; 2) поєднання місцевого самоврядування та прямого державного управління на місцях; 3) органам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом, що є негативним принципом правового регулювання. Континентальна модель може існувати на всіх субнаціональних територіальних рівнях (окрім низового) або лише на низовому рівні.

Третя модель – іберійська - поширена у Іспанії, Бразилії, Мексиці, Португалії – дуже наближена до континентальної моделі, передбачає, що управління на місцях здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (наприклад, ради) і відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (наприклад, мери, префекти), які одночасно є головами відповідних рад, їх виконавчих органів і затверджуються центральною владою, як представники державної влади у відповідних адміністративно-територіальних одиницях з правом контролю за діяльністю ради.

Четверта модель - змішана – поширена в Австрії, Російській Федерації, ФРН – характеризується ознаками англо-американської та континентальної моделі. Слід зазначити, що в науковій літературі, у якості самостійної муніципальної системи виділяють місцеве (комунальне) управління Німеччини. (Правові засади цієї системи закладені ще у прусському Статуті міст, запровадженому фон Штейном у 1808 р. Він передбачав розвиток системи общинного самоврядування: нарівні з представницьким міським органом утворювався колегіальний виконавчий орган – магістрат.)

П’ята модель - "радянська" - (зберігається у тій чи іншій формі у В'єтнамі, КНР, КНДР, на Кубі. Характерні особливості:1) базується на заперечені розподілу влади і визнанні повновладдя представницьких органів знизу до верху; 2) всі ради є органами державної влади на своїй території; 3) рада обирає інший державний колегіальний орган – виконавчий комітет, який одночасно підпорядковується цій раді та виконавчому комітету вищого рівня).

Слід зауважити, що самостійність органів місцевого самоврядування більшості європейських держав має особливий специфічний характер, оскільки органи місцевого самоврядування не мають законодавчих повноважень, бо вони можуть діяти тільки на основі і в рамках законодавчих актів, виданих центральними законодавчими органами всієї країни чи суб’єкта федерації, якщо це федеративна держава. У ФРН, наприклад, виділяють три умови правового регулювання місцевого самоврядування: федеральне законодавство, законодавство окремих земель і прийняті самими громадами правові відносини. Нормами федерального законодавства є насамперед Основний закон ФРН 1949 р., але провідне місце в правовому регулюванні місцевого самоврядування займає законодавство земель, хоча в різних землях правове становище комун має свої особливості [6, c.288]. Конституції земель, як правило, дублюють положення ст.28 Основного закону ФРН, а також доповнюють і конкретизують окремі його положення. Багато питань комунального самоврядування регулюється законами земель, серед яких основне місце займають статути про комуни.

Усі представлені моделі є дискусійними і репрезентують різні підходи до організації місцевого самоврядування в зарубіжних державах, тому, вони є доволі умовними.

Кожна країна, зокрема Україна, на конституційному і законодавчому рівні може використати їх при формуванні власної моделі, орієнтуючись на аналіз власних національних умов організації та діяльності органів місцевого самоврядування з урахуванням адміністративно-територіального устрою, децентралізацією управління і передачею на місцевий рівень більших повноважень, а також історичних, фінансових та інших умов розвитку територій і формування держави в цілому.

ВИСНОВКИ. Таким чином, організація конституційно-правового регламентування місцевого самоврядування є багатогранною та різносторонньою, адже немає країн з ідентичними підходами в організації, здійсненні та розвитку місцевого самоврядування. Пошуки оптимальної моделі місцевого самоврядування, розмаїтість підходів у виборі засобів організації, умов функціонування та розвитку цього суспільного явища пов’язані з бажанням підвищити рівень його ефективності.

Імплементація в Україні зарубіжного досвіду засвідчує, що при моделюванні функціонування місцевого самоврядування, необхідно внести певні корективи до класичної європейської класифікації моделей. Можна висловити припущення, що із зазначених моделей місцевого самоврядування зарубіжних країн, доцільним є розробити сучасну модель місцевого самоврядування в Україні, яка має бути втіленням концепції муніципального дуалізму, за якої місцеве самоврядування має одночасно і громадський, і владний характер, а тому повинно займати в структурі влади окреме, автономне місце. Незалежно від прихильності до певної концепції місцевого самоврядування його можна визначити як форму народовладдя, що забезпечує гарантовану державою реалізацію права населення, об’єднаного в територіальну громаду, яке реально здатне та спроможне самостійно і під власну відповідальність управляти певною частиною місцевих справ у межах чинного законодавства.

А тому, з метою наближення моделі місцевого самоврядування в Україні до європейської, необхідно:

- провести функціональні та процедурні реформи місцевого самоврядування як шляхом чіткого розподілу повноважень за рівнями управління, так і в сфері адміністративно-територіального устрою з метою законодавчого унормування статусу адміністративно-територіальних одиниць та критеріїв їх виокремлення; запровадження виконавчих органів місцевого самоврядування; формування державної політики щодо об’єднання територіальних громад;

- удосконалити напрями формування матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування в Україні шляхом: забезпечення відповідності між повноваженнями та фінансовим забезпеченням органів місцевого самоврядування; удосконалення системи місцевих податків; формування системи комунальних фінансово-кредитних установ, що дасть змогу використовувати позиковий механізм: місцеві цінні папери, комунальне кредитування тощо, які є джерелом фінансування інвестиційних програм.

ПЕРСПЕКТИВИ ПОДАЛЬШИХ РОЗВІДОК. Із теоретичних проблем організації функціонування місцевого самоврядування слід продовжити дослідження у напрямі побудови європейської моделі самоврядування в Україні, яка має бути наповнена конкретним змістом для розроблення нових, більш ефективних механізмів організації функціонування місцевого управління та самоврядування, ураховуючи соціально-економічні, історичні, культурні, суспільно-політичні та правові чинники.

 

 

Список використаних джерел

1. Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. / К.В.Арановский / Учебник для вузов. – М.: "ФОРУМ"-ИНФРА-М", 1998. – 488 с.

2. Ардан Ф. Франция: государственная система. / Ф.Ардан / – М.: Юрид. лит., 1994. — 176 с.

3. Бюджетный федерализм: опыт развитых стран. Сборник обзоров / Отв. ред.: Зубенко В.А., Осколкова О.Б. - М.: Изд-во ИНИОН РАН, 1996. - 80 c.

4. Вайль И.М. Австралия: федерализм и высшие органы власти. / И.М.Вайль / - М.: Наука, 1970. - 245 с.

5. Георгіца А.З. Конституційне право зарубіжних країн : підручник / А.З.Георгіца. / - Тернопiль : Астон, 2003. - 432 с.

6. Загальні засади місцевого самоврядування в Україні: підручник. / за заг. ред. В. М. Вакуленка, М. К. Орлатого. – К. : НАДУ, Вид-во “Фенікс”, 2010. – 375 с.

7. Испания: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1982. – 353 с.

8. Италия: Конституция и законодательные акты. – М.: Прогресс, 1988. – 331 с.

9. Матвиенко В. Я. Прогностика: прогнозирование социальных и экономических процесов: теория, методика, практика. / В.Я.Матвиенко. – К. : Укр. пропілеї, 2000. – 500 с.

10. Організація та функціонування представницьких органів місцевого самоврядування в зарубіжних країнах : наук. розробка / авт. кол. : О. Д. Лазор, Х. М. Кохалик та ін..; за наук. ред. О. Д. Лазор. - К. :НАДУ, 2009. - 44 с.

11. Про затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року : Постанова Кабінету Міністрів України від 21.07.2006 р. № 1001 (із змінами, внесеними згідно з постановою КМУ № 750 від 16. 05. 2007). – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg =1001-2006-%EF

12. Про заходи щодо виконання Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 13.03.02 р. № 123.– Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

13. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. Перевод с немецкого / Морщакова Т.Г. Чиркин В.Е., и др.. - М.: Прогресс, 1991. - 472 c.