УДК 332.72:338

 

П. В. Халімон,

начальник реєстраційної служби Прилуцького міськрайонного управління юстиції Чернігівської області

 

 

Особливості державного регулювання земельних відносин в Україні

 

 

П. В. Халимон,

начальник регистрационной службы Прилуцкого горрайонного управления юстиции Черниговской области

 

 

ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УКРАИНЕ

 

 

Pavlo Halimon,

Head of the Registration Service of the Pryluky City District Department of Justice of the Chernihiv Region

 

 

PECULIARITIES OF STATE REGULATION OF LAND RELATIONS IN UKRAINE

 

 

У статті представлено особливості державного регулювання земельних відносин в Україні та світі. Державна земельна політика в Україні перебуває на етапі формування і на цей час не відповідає світовим критеріям та вимогам належного управління земельними відносинами. Визначено, що на державному рівні варто проводити заходи, орієнтовані на формування ефективного та регульованого обігу земель сільськогосподарського призначення із урахуванням законних соціально-економічних інтересів власників земельних ділянок, відповідних сільськогосподарських товаровиробників й держави. Актуальним вбачається необхідність удосконалення нормативно-правового регулювання відносин щодо власності, земельних відносин, сприяння раціонального використання земельних ділянок, та посилення державного контролю за охороною й використанням сільськогосподарських земель. Запропоновано створити фонд земель для державної власності, для конструктивного впливу на процеси, пов’язані із обігом сільськогосподарських земель, своєчасно запобігати негативним тенденціям, у тому числі щодо спекулятивного характеру, сприяти забезпечення стабільного землекористування та реалізацію важливих соціально значущих інвестиційних проєктів в сільському господарстві.

 

 

В статье представлены особенности государственного регулирования земельных отношений в Украине и мире. Государственная земельная политика в Украине находится на этапе формирования и в настоящее время не соответствует мировым критериям и требованиям надлежащего управления земельными отношениями. Определено, что на государственном уровне следует проводить мероприятия, ориентированные на формирование эффективного и регулируемого оборота земель сельскохозяйственного назначения с учетом законных социально-экономических интересов собственников земельных участков, соответствующих сельскохозяйственных товаропроизводителей и государства. Актуальным представляется необходимость совершенствования нормативно-правового регулирования отношений по собственности, земельных отношений, содействие рациональному использованию земельных участков, и усиление государственного контроля за охраной и использованием сельскохозяйственных земель. Предложено создать фонд земель для государственной собственности, для конструктивного влияния на процессы, связанные с оборотом сельскохозяйственных земель, своевременно предотвращать негативным тенденциям, в том числе по спекулятивного характера, способствовать обеспечению стабильного землепользования и реализацию важных социально значимых инвестиционных проектов в сельском хозяйстве.

 

 

The article presents the features of state regulation of land relations in Ukraine and the world. The state land policy in Ukraine is at the stage of formation and at this time does not meet the world criteria and requirements for proper management of land relations. It is determined that at the state level it is necessary to take measures aimed at the formation of effective and regulated circulation of agricultural land, taking into account the legitimate socio-economic interests of landowners, relevant agricultural producers and the state. The need to improve the legal regulation of property relations, land relations, promote the rational use of land, and strengthen state control over the protection and use of agricultural land is considered urgent. It is proposed to create a land fund for state property, to constructively influence the processes related to the circulation of agricultural land, to prevent negative trends, including speculative ones, to promote stable land use and the implementation of important socially significant investment projects in agriculture.

 

 

Ключові слова: державна політика, земельні ресурси, земельні відносини, державне регулювання.

 

 

Ключевые слова: государственная политика, земельные ресурсы, земельные отношения, государственное регулирование.

 

 

Keywords: state policy, land resources, land relations, state regulation.

 

 

Обґрунтування актуальності обраної теми дослідження. Формування ринку сільськогосподарських земель залишається одним із найбільш нагальних питань державного регулювання земельних відносин в Україні. Теоретичні основи його функціонування досить тривалий час були предметом уваги теорії державного управління. Однак для України, яка за певними історичними причинами зорієнтована на розвиток ринкових відносин в умовах міжнародної інтеграції, актуальним виявилось переосмислення та поглиблення теоретико-концептуальних засад формування й реалізації державної земельної політики. Головними проблемами формування та функціонування державної земельної політики є: 1) неоднозначне сприйняття суспільством ринкових механізмів щодо функціонування земельних відносин; 2) незадовільний рівень щодо визначеності, різні суперечності у змісті й характері прав на землю; 3) невідповідність діючих регуляторних заходів щодо функціонування ринку землі соціально-економічному характеру.

Метою статті є дослідження особливостей державного регулювання земельних відносин в Україні та визначення перспектив його удосконалення.

Аналіз досліджень і публікацій з аналізованої проблеми. Проблематика регулювання земельних відносин представлена в багатьох працях вітчизняних науковців, а саме: В. Апопій, О. Бородіної, Б. Косович, М. Мацько, А. Мірошниченко, Л. Поліщук, А. Третяк, М. Федорова, О. Чаплигіна, М. Щурика [1-8] та інші. Проте не вирішеними залишаються питання щодо вдосконалення організаційно-економічного механізму регулювання відносин власності на землю, потребують доопрацювання певні складові орендних відносин, відкритими залишаються питання про запровадження ринку земель в Україні.

Основний зміст дослідження. Державна земельна політика є діяльністю органів влади у сфері земельних відносин, орієнтована на раціональне використання і охорону землі, гарантування продовольчої безпеки країни та формування екологічно безпечних умов для господарської діяльності та якості життя [1]. Тобто, державна земельна політика формується у сфері регулювання земельних відносин, використання і охорони земель, землеустрою, плати за землю, ведення державного земельного кадастру, здійснення моніторингу земель та державного контролю за використанням й охороною земель. Земельна політика в конкретний період її розвитку насамперед формується під впливом загальнодержавної соціально-економічної політики та представляється в правилах розподілу і використання земельного фонду, певних обмеженнях та стимулах у досліджуваній сфері [2].

Досить складно представити рівень впливу та державного регулювання соціально-економічних процесів, забезпечуючи результативне функціонування країни. Насамперед це стосується сільського господарства, у якому ще й до сьогодні не завершено земельної реформи й не врегульовано земельні відносини.

Дієва державна земельна політика є важливою складовою механізмів державного управління соціо-еколого-економічного поступу України, формує важливі умови для розвитку інфраструктури соціально-економічної системи й життєдіяльності всього суспільства, відіграє досить важливу роль у наповненні бюджетів всіх рівнів, може стати дієвим інструментом зміцнення позиції адміністративного устрою України.

Так, Європейська економічна комісія ООН з питань забезпечення управління земельними ресурсами представляє рекомендації, які сприяють удосконаленню державного регулювання досліджуваної сфери:

1. Законодавче представлення сутності землі, форм і характеру власності, юридична регламентація форм користування та прав на землю, певних обмежень та зобов’язань, які реєструються.

2. Комерційне використання системи державного управління земельними ресурсами у відповідності до довгострокової фінансової моделі, дієвої системи нормативно-правового регулювання й адміністративного управління, а також своєчасна орієнтація механізмів управління земельними відносинами на задоволення попиту споживачів.

3. Забезпечення прозорості діяльності системи управління земельними відносинами, надійний, вільний, із низькими витратами доступ до необхідної земельної інформації для всіх суб’єктів ринку.

4. Постійне проведення оцінки і контролю ефективності, цілісності та прозорості системи державного управління земельними відносинами за допомогою сукупності показників, які представляють, насамперед, витрати коштів та часу на виконання відповідних операцій із землями, а також рівень задоволення соціально-економічних потреб [3].

Із представлених рекомендацій на сьогодні Україною частково виконано лише першу. Напрями реалізації основних пріоритетів державної політики щодо розвитку земельних відносин представлено в Законі України «Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року».

Саме цим законом передбачено, що формування та функціонування земельних відносин проводитиметься шляхом розширення та вдосконалення відповідного нормативно-правового забезпечення, формування необхідних інституційних засад, сприяння посилення державної підтримки відповідних земельної реформи. Також акцентовано увагу на тому, що основними шляхами для удосконалення регулювання земельних відносин є: створення державної системи щодо реєстрації прав власності на земельні ділянки і розміщене на них нерухоме майно; повна персоніфікація власників і користувачів земельних ділянок сільськогосподарського призначення; удосконалення методики щодо оцінки земель, урахування вартості землі сільськогосподарського призначення при забезпеченні збалансування міжгалузевих відносин; формування інфраструктури ринку землі; формування системи земельного іпотечного кредитування; становлення та фінансове забезпечення загальнодержавних програм щодо використання і охорони земель, насамперед зменшення їх розораності, використання системи захисту від водної та вітрової ерозії, відтворення та підвищення родючості ґрунтів, рекультивації порушених земель, стандартизації і нормування у сфері охорони земель; розробка проєктів організації територій новостворених землеволодінь і землекористувань до бізнес-планів сільськогосподарських підприємств; впровадження ефективної системи охорони родючості ґрунтів і системи моніторингу ґрунтів, організація суцільної агрохімічної паспортизації земель саме сільськогосподарського призначення.

Незважаючи на те, що розробляється багато програм та завдань, які прямо або опосередковано стосуються певних проблем земельної політики, земельні відносини залишаються й досі неврегульованими. Тобто повноцінного нормативно-правового поля для регулювання земельних відносин поки що не сформовано. Особливої актуальності набувають питання перебудови системи контролю за процесом використання й охороною земель, адже державний контроль, який здійснюється, є неефективним, визначена кількість порушень законодавства має тенденцію до зростання, земельні органи зазвичай самі порушують закони, а держава не має механізму контролю за порушниками [4-5].

Значна кількість дискусій ведеться навколо проблем запуску ринку сільськогосподарських земель, його важливості і механізму функціонування. На момент дослідження в Україні діє мораторій на продаж сільськогосподарських земель, однак незважаючи на це, операції із продажу землі проводяться. Такий факт свідчить про не досконалість законодавчої бази та розвитку тіньового корумпованого сектору.

У країнах, де функціонує ринок земель, на проведення операцій купівлі-продажу накладаються значні обмеження. Так, в різних європейських державах саме той, хто купує землю, повинен мати необхідну сільськогосподарську кваліфікацію, встановлений законодавством досвід роботи, обов’язковість проживати у даному господарстві і сам працювати в ньому. У випадку, коли фермер не обробляє землі або ж використовує її неефективно, вона може у нього бути вилучена. Також практикується примусовий викуп землі у таких неефективних власників.

У США використовують механізми, за якими придбання банками землі може бути досить обмеженою вимогою продати протягом двох років землю боржника, яка придбана внаслідок неповернення наданого кредиту. Так, в Австралії для продажу землі потрібен дозвіл спеціальних органів на проведення земельних угод [6]. Держава також не допускає невиправданого подрібнення ділянок або ж надмірної концентрації земельного ресурсу. Також в законодавстві Данії, Німеччини, Франції, Іспанії, Норвегії, Швейцарії та Італії визначено максимальні розміри для концентрації землі у власності відповідних юридичних й фізичних осіб.

Також, у Великобританії, Швеції, Голландії й інших країнах використовуються ефективні механізми недопущення спекуляції з питань купівлі-продажу через впровадження високих податків на додану вартість, та досить високих ставок податку на прибуток, які утворюються від різниці в ціні купівлі та продажу земельної ділянки.

Проводячи оцінку ситуації, яка склалася в Україні із питань ринку сільськогосподарських земель, варто зазначити, що не всі представники наукових шкіл підтримують його запровадження, акцентуючи увагу на тому, що нині на це немає соціально-економічних підстав, а питання є у більшій мірі політичним. Думка про те, що запуск ринку сільськогосподарських земель може вирішити багато проблем, є дійсно хибною. Так, із запуском ринку землі може взагалі зупинитись виробництво, адже виробники повинні будуть всі свої кошти вкладати в купівлю землі, а не в розвиток виробничого процесу. Така ситуація перш за все буде на користь тільки великим фінансових груп, які не обробляють землі, а прагнуть лише збагатитися за рахунок операцій купівлі-продажу [7]. Питання щодо запровадження ринку землі має також бути досить обдуманим. Механізми функціонування ринку мають бути насамперед прозорими, основою яких повинна стати дієва державна політика.

Підтримуємо думку науковців про те, що земельний ринок слугує засобом гармонізації відповідних відносин між суб’єктами щодо володіння, користування, розпорядження визначеними об’єктами ринку. Практично ринок не є самостійним явищем, адже він формується під впливом сукупності зовнішніх чинників та впливом держави. В розвинених країнах ринок ефективний тому, що держава створила необхідне економічне середовище. Також варто погодитись, що основним фактором виникнення і функціонування земельного ринку є не просто законодавчі акти із земельних питань, державні й міністерські рішення або ж постанови Парламенту, а загальнодержавна комплексна нормативно-правова система: діючі правила, норми, практика їх використання й рівень відповідальності всіх учасників такого ринку [5-8].

Актуальними є принципи державного регулювання ринку землі, які пропонуються науковцями сучасності: реалізація загальнодержавних інтересів шляхом орієнтації земельних ресурсів до власників, які зможуть забезпечити їх раціональне й ефективне використання; єдність державного регулювання ринку земель сільськогосподарського призначення, єдність нормативно-правової бази, методів і форм державного регулювання, концентрації державою управлінських й контрольних функцій у відповідному спеціальному державному органі; послідовність державного регулювання щодо ринку сільськогосподарських земель із урахуванням сучасних тенденцій у функціонуванні земельних відносин, дотримання обраної моделі для розвитку ринку землі у відповідності до нормативної бази [8].

Ми підтримуємо думку про те, що насамперед необхідно відрегулювати саме ринок оренди сільськогосподарських земель [4]. Адже у питаннях оренди землі саме роль держави має бути вирішальною, так, як залучити у сільське господарство інвесторів варто лише надавши їм надійні державні гарантії. Також лише підконтрольність державним органам зі сторони орендарів стане основним фактором у вирішенні проблем продовольчої безпеки країни, екології й ефективного використання земель.

Таким чином оренда сьогодні дає суттєву змогу досягати оптимальних розмірів саме землекористування, не авансуючи необхідних коштів на купівлю землі, адже витрати при порівняно низьких доходах нескоро себе окуплять. Саме тому в майбутньому оренда буде гарною перспективною формою для землекористування, однак за умови, що держава буде вести постійний контроль та сприятиме розвитку цивілізованих орендних відносин, які насамперед будуть мати законодавче підґрунтя.

Особливої уваги зі сторони держави потребує також питання про цільове використання земель, адже віднесення земель до відповідної категорії та переведення їх із однієї категорії в іншу є досить важливим фактором для організації раціонального й екологобезпечного землекористування. В Україні найвищий показник розорюваності сільськогосподарських угідь, який є причиною для розвитку вітрової й водної ерозії з усіма негативними наслідками. Останнім часом відбуваються незаконні зміни щодо цільового призначення, яке призводить до зайняття навколо великих міст значних площ сільськогосподарських угідь під забудову. Саме тому такі процеси варто брати під особливий контроль держави, який передбачає: ідентифікацію випадків земельних правопорушень та їх реєстрацію; понесення відповідальності за порушення й стимулювання підтримки родючості ґрунту; надання відповідних консультаційних послуг.

Зауважимо, що ефективно функціонуюча державна земельна політика сприяє зростанню рівня якості життя населення шляхом становлення сприятливих умов життя та задоволення його необхідних потреб. Таким чином, на основі представленого зробимо проміжні висновки: у регулюванні земельних відносин вирішальну роль займає держава, адже вона є гарантом нормативно-правової та фінансової стабільності; на державному рівні варто проводити заходи, орієнтовані на формування ефективного та регульованого обігу земель сільськогосподарського призначення із урахуванням законних соціально-економічних інтересів власників земельних ділянок, відповідних сільськогосподарських товаровиробників й держави; необхідно удосконалити нормативно-правове регулювання відносин щодо власності, земельних відносин, сприяння раціонального використання земельних ділянок, та посилити державний контроль за охороною й використанням сільськогосподарських земель; необхідно створити фонд земель для державної власності, для конструктивного впливу на процеси, пов’язані із обігом сільськогосподарських земель, своєчасно запобігати негативним тенденціям, у тому числі щодо спекулятивного характеру, сприяти забезпечення стабільного землекористування та реалізацію важливих соціально значущих інвестиційних проєктів в сільському господарстві.

Сучасна державна земельна політика в Україні перебуває на етапі становлення та не відповідає світовим критеріям й вимогам належного управління відповідними земельними ресурсами. Тому держава повинна регулювати земельні відносини та вести свою політику більш ефективно, виважено, адже земля є специфічним засобом для виробництва, який потребує значної уваги.

Висновки. Встановлено, що в регулюванні земельних відносин ключова роль повинна бути відведена саме державі, адже вона повинна розробляти ефективну нормативно-правову базу, виступати гарантом для продовольчої безпеки країни, формувати екологічно безпечні умови для провадження господарської діяльності і сприяти раціональному використанню й охороні землі а також нести відповідальність за дії, які будуть вступати у протиріччя із діючим законодавством. Державна земельна політика в Україні перебуває на етапі формування і на цей час не відповідає світовим критеріям та вимогам належного управління земельними відносинами. Для запровадження дієвого ринку купівлі-продажу сільськогосподарських земель відсутні необхідні соціально-економічних передумов, питання у значній мірі має лише політичний характер. Зарубіжний досвід також свідчить, що перш ніж запускати ринок землі варто розробити необхідну нормативно-правову й документальну базу. Як свідчить, історичний досвід саме запровадження ринку землі повинно проходити поступовий, поетапний шлях а не нав’язуватися різними насильницькими методами. Актуалізуються потреби скорішого вирішення завдання щодо вдосконалення ринку оренди, адже саме оренда дає змогу досягати тих оптимальних розмірів у землекористуванні, не авансуючи необхідних коштів на купівлю землі, адже витрати при порівняно низьких доходах досить нескоро себе окуплять. Тому в майбутньому саме оренда буде перспективною формою землекористування, однак за умови, що держава буде використовувати ефективні механізми щодо контролю і сприятиме розвитку орендних відносин, які будуть мати законне підґрунтя. Насамперед це стосується врегулювання законодавчого поля щодо спадкоємства власності, надання орендарям й орендодавцям однакових прав та інше.

 

 

Література.

1. Бородіна О., Прокопа І. Подолання структурних деформацій в аграрному секторі України: інституціалізація і модернізація мало товарного сільськогосподарського виробництва. Економіка України. 2015. №4. С. 88-96.

2. Апопій В., Мацько М. Раціональне використання земель сільськогосподарського призначення : правові та економічні проблеми. Екологічні, економічні та технологічні аспекти використання земельних ресурсів: Матеріали міжнародного науково-практичного форуму, 19-21 вересня 2007р. Львів: Львів. держ. агроуніверситет. 2007. 515с.

3. Чаплигіна О.В., Шиян А.А. Фактори впливу на ціну земель сільськогосподарського призначення. Вісник Вінницького політехнічного інституту. 2011. №1. С. 36-40.

4. Третяк А. Напрями формування державної земельної політики, або зміна пріоритетів земельної реформи. Землевпорядний вісник. 2008. № 1. С. 21-33.

5. Косович Б. Структура земельних відносин в Україні: економіко-правовий аспект. Вісник Львівського державного аграрного університету: Економіка АПК. 2004. №11(2) 563 с.

6. Мірошниченко А.М. Земельне право України: підручник / А.М. Мірошниченко. К.: Алерта; КНТ; ЦУЛ, 2009. 712 с.

7. Федоров М. М. Організаційно-економічні передумови формування ринку земель сільськогосподарського призначення. Економіка АПК. 2003. №1. С. 25-31.

8. Поліщук Л. Ринок землі: видимі й приховані ризики. Землевпорядний вісник. 2008. № 1. С. 9 – 21.

 

 

References.

1. Borodina O.M. and Prokop I.V. (2015) Podolannia strukturnykh deformatsij v ahrarnomu sektori Ukrainy: instytutsializatsiia i modernizatsiia malo tovarnoho sil's'kohospodars'koho vyrobnytstva. [Overcoming structural deformations in the agrarian sector of Ukraine: institutionalization and modernization of commodity agricultural production], Ekonomika Ukrainy, № 4, pp. 88-96.

 2. Apopii, V. and Matsko, M. (2007), “Ratsionalne vykorystannia zemel silskohospodarskoho pryznachennia : pravovi ta ekonomichni problemy”, Materialy mizhnarodnoho naukovo-praktychnoho forumu Ekolohichni, ekonomichni ta tekhnolohichni aspekty vykorystannia zemelnykh resursiv, Derzh. Ahrouniversytet, Lviv , Ukraine, p.515.

3. Chaplygina O.V. and Shiyan A.A. (2011) Faktory vplyvu na tsinu zemel' sil's'kohospodars'koho pryznachennia. [Factors of Influence on the Price of Agricultural Land]. Visnyk Vinnyts'koho politekhnichnoho instytutu № 1, pp. 36-40.

4. Tretyak A.M. (2008) Napriamy formuvannia derzhavnoi zemel'noi polityky, abo zmina priorytetiv zemel'noi reformy. [Types of formation of state land policy, or change of priorities of land reform], Zemlevporiadnyj visnyk. № 1, pp. 21-33.

5. Kosovych, B. (2004), “Struktura zemelnykh vidnosyn v Ukraini : ekonomiko-pravovyi aspekt”, Visnyk Lvivskoho derzhavnoho ahrarnoho universytetu : Ekonomika APK, vol. 11(2), p.563.

6. Miroshnichenko, A.M. (2009), Land law of Ukraine [pidruchny'k], Kyiv, Ukraine.

7. Fedorov, M. M. (2003) Orhanizatsiino-ekonomichni peredumovy formuvannia rynku zemel silskohospodarskoho pryznachennia. [Organizational-economic background land market development. agricultural land]. Ekonomika APK, № 1. рр. 25-31.

8. Polishchuk L. (2008) Rynok zemli: vydymi i prykhovani ryzyky. [Real earth visible and hidden risks]. Zemlevporiadnyi visnyk, № 1. рр.9-21.

 

 

Стаття надійшла до редакції 20.08.2016 р