English • На русском
Електронний журнал «Державне управління: удосконалення та розвиток» включено до переліку наукових фахових видань України з питань державного управління (Категорія «Б», Наказ Міністерства освіти і науки України від 28.12.2019 №1643)
Державне управління: удосконалення та розвиток № 10, 2017
УДК 351.1
О. Р. Антонова,
к. н. держ. упр., докторант кафедри парламентаризму та політичного менеджменту
Національної академії державного управління при Президентові України, м. Київ
ОРГАНИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ТА ГРОМАДСЬКІСТЬ У ФОРМУВАННІ І РЕАЛІЗАЦІЇ СІМЕЙНОЇ ПОЛІТИКИ В УКРАЇНІ
doctoral student of Parliamentarism and Political Management Department
National Academy for Public Administration under the President of Ukraine
LOCAL GOVERNMENTS AND THE PUBLIC IN THE FORMATION AND IMPLEMENTATION OF FAMILY POLICY IN UKRAINE
У статті досліджуються міжнародні стандарти сімейної політики та проблеми їх впровадження в Україні. Особливу увагу приділено основним складовим сімейної політики: забезпеченню працевлаштування жінок (матерів); дотримання прав і свобод дітей; регламентації міждержавного усиновлення дітей.
The article stipulates that local self-government bodies, territorial communities and public organizations are the subjects of the mechanism of constitutional and legal regulation in the sphere of marriage and family through which democratization of public life takes place, decentralization of power and the process of reporting to the state of ideas, values , family problems that are essential for society in general
Therefore, the purpose of the article is to determine the role of local self-government bodies and public organizations in implementing the mechanism of constitutional and legal regulation of marriage and family.
In pursuance of the tasks related to local self-government, the CMU Resolution approved a new version of the Action Plan for implementing the Concept for the Reform of Local Self-Government and Territorial Organization of Power in Ukraine (2016). The main measures of this document are aimed at initiating sectoral reforms in the social sphere. In particular, improvement of the living conditions of families is envisaged: renovation and construction of schools, kindergartens, medical institutions, roads, centers for providing administrative services, sports facilities, lighting of streets, and the purchase of specialized equipment for communal needs.
Speaking about the development of Ukraine as a democratic state, the article formulates the conclusion that the resolution of issues should take place at the level at which they arise. This determined the most important delegated powers of the territorial community, bodies and other subjects of local self-government and public organizations: the establishment of additional social guarantees; provision of measures to improve the living and living conditions of families who have lost their breadwinner; support for many families; resolving issues related to the provision of maternity and childcare benefits and benefits; the formation of the relevant units in the structure of executive bodies of these councils.
It was determined that participation of non-governmental organizations in the mechanism of constitutional and legal regulation of marriage and family is an integral part of the legitimacy of state decisions. Their activities are aimed at resolving:
- domestic family relationships (regarding grounds and restrictions in the conclusion and dissolution of marriage, the resolution of issues concerning the recognition of maternity and paternity, the definition of responsibilities with respect to other family members, etc.);
- external family relationships (labor, social nature, etc.).
Ключові слова: державне управління, демократія участі, сімейна політика, сім’я, органи місцевого самоврядування, територіальні громади, громадські організації.
Key words: state administration, participation democracy, family policy, family, local government, territorial communities, public organizations.
Постановка проблеми. Держава, якщо вона демократична, не може функціонувати без місцевого самоврядування, пріоритетом якого є сім’я, як загальнолюдська цінність. Зокрема, органи та інші суб’єкти місцевого самоврядування, територіальні громади і громадські організації, що беруть участь у формуванні і реалізації сімейної політики, виступають важливими інститутами демократизації суспільного життя, децентралізації управління та необхідною передумовою становлення громадянського суспільства, наближення влади до її джерела – народу.
Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми функціонування місцевого самоврядування ґрунтовно розглядаються в українській юридичній науці. Цим питанням присвячено чимало публікацій багатьох українських вчених-конституціоналістів, зокрема М. Баймуратова, О. Батанової, В. Борденюка, Н. Камінської, В. Кампо, М. Корнієнка, В. Кравченка, В. Куйбіда, М. Орзіха, В. Погорілко, М. Пухтинського, Ю. Тодики, О. Фрицького та інших. Проте порушене нами питання ще не було предметом окремого розгляду.
Тому, метою статті є визначення ролі органів місцевого самоврядування та громадських організацій у реалізації і забезпечені сімейної політики в Україні.
Виклад основного матеріалу дослідження. З огляду на конституційні завдання місцевого самоврядування, вирішення проблем сімей повинно відбуватися на тому рівні, на якому вони виникають. Це визначило найважливіші делеговані повноваження органів місцевого самоврядування, територіальної громади, громадських організацій, як суб’єктів реалізації і забезпечення сімейної політики в Україні – встановлення додаткових соціальних гарантій; забезпечення заходів щодо поліпшення житлових і матеріально-побутових умов сімей, які втратили годувальника; підтримка багатодітних сімей; вирішення питань про надання пільг і допомог, пов’язаних з охороною материнства та дитинства; утворення відповідних підрозділів у структурі виконавчих органів цих рад.
Проте лише на рівні міст обласного значення та з районним поділом, функціонують виконавчі органи місцевого самоврядування, діяльність яких спрямована на виконання цих делегованих повноважень. У зв’язку з цим виникла потреба в удосконаленні кадрової політики органів місцевого самоврядування в частині регулювання сімейної політики.
На виконання цієї потреби на часі зараз прийняття Закону України “Про службу в органах місцевого самоврядування”, адже він передбачає появу в органах місцевого самоврядування структур, що піклуються проблемами сім’ї. Проте 21 березня 2017 року Президент України повернув закон для повторного розгляду зі своїми пропозиціями. Асоціація міст України з цього приводу висловила стурбованість таким кроком Президента України, адже повторний розгляд вказаного Закону гальмує реформування місцевого самоврядування та децентралізацію публічної влади [1].
У межах удосконалення інституційного забезпечення місцевого самоврядування та координації впровадження реформ децентралізації, зокрема у сфері сімейної політики, було створено Центральний офіс реформ децентралізації, як постійно діючий консультативно-дорадчий орган Кабінету Міністрів України. Цей орган безпосередньо взаємодіє з регіональними Центрами розвитку місцевого самоврядування та секторальними офісами підтримки децентралізації в галузі соціального захисту сімей, освіти, охорони здоров’я, планування територій, культури, та інших сферах.
Відкриття Центрального офісу та регіональних центрів відбувається в рамках реалізації Програми “U-LEAD з Європою”, метою якої є створення багаторівневої системи управління та розширення прав і можливостей об’єднаних громад з метою надання високоякісних послуг громадянам та їх сім’ям [2].
Досягнуті позитивні результати в реалізації реформи децентралізації значною мірою обумовлені особливою увагою до неї з боку найвищих посадових осіб та органів державної влади.
Зокрема, реформа децентралізації постійно перебуває у полі зору Президента України. Так, Указом Президента України “Про першочергові заходи розвитку місцевого самоврядування в Україні на 2017 рік” визначено одним із пріоритетів розвитку держави на 2017 рік – підвищення інституційної спроможності місцевого самоврядування, у тому числі тієї, що переймається проблемами сім’ї [3].
Крім того, Розпорядженням КМУ затверджено нову редакцію Плану заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні (2016 р.) [4]. Основні заходи даного документуспрямовані на започаткування секторальних реформ у соціальній сфері. Зокрема, передбачено покращення умов життя сімей: оновлення та будівництво шкіл, дитячих садків, медичних закладів, доріг, центрів надання адміністративних послуг, спортивних споруд, освітлення вулиць, придбання спеціалізованої техніки для комунальних потреб.
За даними Держказначейства, – з одного мільярда гривень, виділених державою коштів субвенції на розвиток інфраструктури об’єднаних територіальних громад, 95 % – вкладено у вказані реформаторські заходи. Одночасно, для стабілізації фінансового стану територіальних громад, пропонується ввести податок на користь бідним, адже ефективність введення такого податку підтверджена історичним досвідом [5]. Однак, враховуючи сучасний соціально-економічний стан країни, на нашу думку, такий податок не доцільно вводити у загальну систему податків, – його необхідно запровадити окремо.
Говорячи про розбудову України як соціальної держави, варто сформулювати підходи до охоплення соціальними послугами членів сімей за їх нагальними потребами на рівні місцевих громад:
- перший підхід передбачає відмову від заздалегідь визначених на державному рівні набору соціальних послуг, що повинні отримувати сім’ї. За цим підходом соціальні послуги повинні бути передані місцевим органам влади, адже лише вони орієнтуються на індивідуальні потреби сімей;
- другий підхід позбавляє державу функцій монополіста у сфері надання сім’ям сервісних і соціальних послуг. За таких умов державі відводиться роль посередника;
- третій підхід формує у громади культуру формування ринку сервісних і соціальних послуг.
Отже, в основі легітимізації лежить процес донесення до держави тих уявлень, цінностей, проблем сім’ї, які є істотними для суспільства взагалі. Тому, не застарілими залишилися погляди Т. Гоббса на громадянське суспільство. На думку філософа первісне становище людини за межами громадянського суспільства, не може бути не чим іншим, як війною всіх проти всіх (лат. Bellum omnium contra omnes) [6].
За часів незалежності в Україні намітилися позитивні тенденції як до зростання кількості громадських організацій, так і покращення якості їхньої діяльності. Останнє підтверджується показниками загального рівня сталості органів громадянського суспільства, які отримані за дослідженнями благодійного фонду Творчий центр ТЦК [7].
Інша міжнародна неурядова організація Freedom House у своїй щорічній доповіді Freedomin the World 2015 за показником “політичних і громадянських прав та загальним рівнем свободи” віднесла Україну до класу “частково вільних країн” [8]. З 2014 року Україна, завдяки посиленню політичного плюралізму, піднялася в рейтингу на одну позначку, отримавши 3 бали за 7-бальною шкалою (“1” – найвища оцінка, “7” – найнижча).
За таких умов громадські організації складають серйозну конкуренцію інститутові держави. В результаті, як стверджує Валлерстайн, спостерігається тенденція до розхитування позиції держави [9]. Такі події відбуваються коли держава втрачає довіру людей через те, що вона належним чином не піклується про добробут, безпеку і порядок основного осередку суспільства – своїх сімей. Саме так, за словами вченого, у 1989 році відбувся крах комуністичних режимів.
Тому, наведемо приклади діяльності тих громадських організацій, які беруть активну участь у формуванні і реалізації сімейної політики.
Так, у забезпечені захисту, наприклад трудових і соціально-економічних прав та інтересів членів сімей, – є професійні спілки, що об’єднують громадян, пов’язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності.
Профспілки наділено доволі широким об’ємом прав. Це: право представляти і захищати права та інтереси членів профспілок; право на ведення колективних переговорів та укладання колективних договорів і угод;повноваження щодо захисту прав громадян на працю та здійснення громадського контролю за додержанням законодавства про працю; права у забезпеченні зайнятості населення; права щодо соціального захисту та забезпечення достатнього життєвого рівня громадян; права у галузі соціального страхування; права в управлінні підприємствами та при зміні форм власності; права у вирішенні трудових спорів; право на організацію страйків та проведення інших масових заходів; право на інформацію з питань праці та соціально-економічного розвитку; право на створення навчальних, культурно-освітніх закладів, дослідних та інших організацій; повноваження щодо питань охорони здоров’я громадян, фізичної культури, спорту, туризму та охорони довкілля; права у сфері захисту духовних інтересів трудящих;права у захисті житлових прав громадян; право на притягнення до відповідальності посадових осіб; право на господарську та фінансову діяльність профспілок, їх об’єднань [10].
До активних громадських організацій належать також такі міжнародні і вітчизняні об’єднання, як: “Україна – мати рідна моя” – займається вирішенням проблем соціальної адаптації та реінтеграції сімей переселенців; “За нове суспільство” – сприяє забезпеченню житлом військових та членів їх сімей; “Європейські студенти за свободу” – піклується про адаптацію молодих та студентських сімей; COFACE – піклується про здоров’я і відпочинок родин, безпеку їх споживацьких потреб; Amnesty International – сприяє сімейній зайнятості; European Women’s Lobby (EWL) – бореться з насиллям у сім’ї та сприяє дотриманню рівних прав і можливостей чоловіків та жінок на рівні ЄС; “Українська мережа за права дитини” – запроваджує на рівні громад гарантований державою пакет соціальних послуг для сімей і дітей; Українська Асоціація сімейної медицини – сприяє впровадженню сімейної медицини в Україні та інші [11].
Позитивний приклад має вітчизняна практика роботи регіональних громадських організацій, що відстоюють інтереси місцевих громад та сприяють створенню з цією метою цілої низки легальних громадських структур. Найбільш активними із них є Асоціація міст України, Асоціація місцевих і регіональних влад України, Асоціація сільських, селищних і міських рад України, Асоціація демократичного розвитку і самоврядування України та інші [12].
Проте спостерігаються і безрезультатні колективні звернення громадських організацій до влади. Так, звернення до влади громадських активістів з приводу бюджетування українських сімей залишилося Урядом не почуте. Затверджений бюджет держави на 2018 рік ще більше підвищив фіскальне навантаження на сім’ї українців, змушуючи їх сплачувати за: корупцію та розкрадання минулої влади, зруйновану економіку, утримання і озброєння занедбаної владою українську армію та добровольчі батальйони, подорожчання палива, космічні тарифи на комунальні послуги та рефінансувати банки.
Є приклади і передчасних ініціатив окремих громадських організацій, коли не лише парламент, а й українське суспільство не готове до певних рішучих кроків. Такою ініціативою була спроба громадських активістів легалізувати одностатеві шлюби. Хоча варто зазначити, що в Україні проживає близько мільйона громадян гомо- і бісексуальної орієнтації, які також мають право на ініціювання певних законодавчих пропозицій. Так, київською міською громадською організацією “Гей-альянс” та інформаційно-захисним центром “Наш світ”, що створений Союзом гей-організацій України, були проведені акції протесту з метою відстоювання прав гомосексуальних сімей в Україні: права на укладання цивільних шлюбів (партнерства), успадкування майна у випадку смерті партнерки (партнера), опікування дітьми партнерки (партнера), медичного страхування гомосексуальної родини, банківських кредитів, а також соціальних пільг з догляду за дітьми та хворими членами родини, залишилися поза увагою парламентарів [13]. На наш погляд, такого роду питання необхідно спочатку виносити на референдум і лише після того як буде відома думка суспільства, можна провадити його в дію.
Експертне забезпечення діяльності громадських організацій в основному забезпечують аналітичні центри. При цьому аналітичні центри не лише вказують на проблему, а й репрезентують під час неформальних заходів експертну точку зору з приводу політики уряду та державних інститутів. Так, протягом 2013-2015 років було здійснено аналіз щодо: соціального забезпечення українських сімей, які переміщуються з тимчасово окупованої території та районів проведення антитерористичної операції; дотримання Україною міжнародних стандартів захисту прав дітей у збройних конфліктах; соціального захисту дітей трудових мігрантів; послідовності державної сімейної політики, узгодженої з політикою у сфері зайнятості, податків, демографічного розвитку тощо; стану системи сімейного влаштування дітей-сиріт та дітей позбавлених батьківського піклування, попередження соціального сирітства в Україні на рівні територіальних громад; напрямків соціальної підтримки сім’ї в контексті реалізації демографічної політики в Україні [14].
Висновки з даного дослідження. Підсумовуючи викладене, варто зазначити, що участь органів місцевого самоврядування та громадськості у формуванні і реалізації сімейної політики в Україні є невід’ємною частиною легітимності державних рішень. Їх діяльність спрямована на врегулювання:
- внутрішніх сімейних відносин (щодо підстав та обмежень в укладенні та розірванні шлюбу; вирішення питань стосовно визнання материнства та батьківства; визначенні обов’язків по відношенню до інших членів сім’ї тощо);
- зовнішніх сімейних відносин (трудового, соціального характеру тощо).
Список літератури.
1. Президент України ветував Закон України “Про службу в органах місцевого самоврядування”. АМУ висловлює стурбованість. URL: http://auc.org.ua/novyna/prezydent-ukrayiny-vetuvav-zakon-ukrayiny-pro-sluzhbu-v-organah-miscevogo-samovryaduvannya (дата звернення : 30.08.2017).
2. Програма для України з розширення прав і можливостей на місцевому рівні, підзвітності та розвитку “U-LEAD з Європою” URL: http://donors.decentralization.gov.ua/project/u-lead (дата звернення : 30.08.2017).
3. Про першочергові заходи з розвитку місцевого самоврядування в Україні на 2017 рік: Указ Президента України від 07.12.2016 р. № 545/2016. Офіційний портал Верховної Ради України. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/545/2016. (дата звернення : 30.08.2017).
4. Деякі питання реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: розпорядження Кабінету Міністрів України від 22.09.2016 р. № 688-р. Урядовий портал. URL: https://www.kmu.gov.ua/ua/npas/249350402. (дата звернення : 30.08.2017).
5. Основні тенденції та проблеми реалізації “національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016-2020 роки” : аналітична записка національного інституту стратегічних досліджень.URL: http://www.niss.gov.ua/articles/2474/ (дата звернення : 30.08.2017).
6. Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского. Москва: Мысль, 2001. 123с.
7. Сайт благодійного фонду Творчий центр ТЦК. URL: http://ccc-tck.org.ua/ (дата звернення : 30.08.2017).
8. Freedom in the World 2015. URL: https://www. freedomhouse.org/report/freedom-world/2015/ukraine (дата звернення : 30.08.2017).
9. Валлерстайн И. Миросистемный анализ: Введение / пер. Н. Тюкиной. Москва: Издательский дом “Территирия будущего”, 2006. 248 с.
10. Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності:Закон України від 15.09.1999 р. №1045-XIV. Відомості Верховної Ради України. 1999. № 45. Ст.397.
11. Офіційний сайт Державної служби статистики України. URL: http://www.ukrstat.gov.ua/ (дата звернення : 30.08.2017).
12. Молодцов О. В. Асоціації органів місцевого самоврядування як суб’єкти лобіювання. Актуальні проблеми державного управління. Зб. наук. пр. 2002. № 1 (7). С. 183–192.
13. Змієвець С. До проблеми легалізації одностатевих шлюбів. Юридичний журнал. 2009. № 7. С. 58–64.
14. Про Рекомендації парламентських слухань на тему: “Стан дотримання прав внутрішньо переміщених осіб та громадян України, які проживають на тимчасово окупованій території України та на тимчасово неконтрольованій території в зоні проведення антитерористичної операції” : Постанова Верховної Ради України від 31.03.2016 р. № 1074-VIII. Відомості Верховної Ради України. 2016. № 18. Ст. 203.
References.
1. The official site of Association of Ukrainian Cities (2017), “The President of Ukraine vetoed the Law of Ukraine “On Service in Local Self-Government Bodies”. The AUC is concerned”, available at: http://auc.org.ua/novyna/prezydent-ukrayiny-vetuvav-zakon-ukrayiny-pro-sluzhbu-v-organah-miscevogo-samovryaduvannya (Accessed 30.08.2017).
2. The official site of decentralization (2017), “The program for Ukraine on empowerment at the local level, accountability and development of “U-LEAD with Europe”, available at: http://donors.decentralization.gov.ua/project/u-lead (Accessed 30.08.2017).
3. The official site of Verkhovna Rada of Ukraine (2017), “On Priority Measures for the Development of Local Self-Government in Ukraine for 2017: Decree of the President of Ukraine of December 7, 2016 No. 545/2016”, available at: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/545/2016. (Accessed 30.08.2017)/
4. The official site of Cabinet of Ministers of Ukraine (2017), “Some issues of implementation of the Concept for the reform of local self-government and territorial organization of power in Ukraine: the order of the Cabinet of Ministers of Ukraine dated September 22, 2016, No. 688-p.”, available at: https://www.kmu.gov.ua/ua/npas/249350402. (Accessed 30.08.2017).
5. The official site of National Institute for Strategic Studies (2017), “Main Trends and Problems of Implementation of the “National Strategy for Promoting the Development of Civil Society in Ukraine for 2016-2020”: analytical note by the National Institute for Strategic Studies”, available at: http://www.niss.gov.ua/articles/2474/ (Accessed 30.08.2017).
6. Hobbes, T. (2001), Leviafan, ili Materija, forma i vlast' gosudarstva cerkovnogo i grazhdans'kogo [Leviathan, or Matter, the form and power of the church and civilian state.], Thought, Moscow, Russia.
7. The site of Creative Center (2017), available at: http://ccc-tck.org.ua/ (Accessed 30.08.2017).
8. The site of Freedom house (2017), “Freedom in the World 2015”, available at: https://www. freedomhouse.org/report/freedom-world/2015/ukraine (Accessed 30.08.2017).
9. Wallerstein, I. (2006), Mirosistemnyj analiz: Vvedenie [World System Analysis: Introduction], Publishing House “Territeria of the Future”, Moscow, Russia.
10. The Verkhovna Rada of Ukraine (1999), “On trade unions, their rights and guarantees of activity: Law of Ukraine dated September 15, 1999 No. 1045-XIV”, Information from the Verkhovna Rada of Ukraine, vol. 45, Art. 397.
11. The official site of the State Statistics Service of Ukraine (2017), available at: http://www.ukrstat.gov.ua/ (Accessed 30.08.2017).
12. Molodtsov, O.V. (2012), “Associations of local self-government bodies as subjects of lobbying”, Actual problems of public administration, vol. 1 (7), pp. 183–192.
13. Zmiyevets, S. (2009), “To the problem of legalization of same-sex marriages”, Legal Journal, vol. 7., рp. 58–64.
14. The Verkhovna Rada of Ukraine (2016), “About the recommendations of the parliament hearings on the topic: “The state of observance of the rights of internally displaced persons and citizens of Ukraine residing in the temporarily occupied territory of Ukraine and temporarily uncontrolled territory in the area of antiterrorist operation”: Resolution of the Verkhovna Rada of Ukraine March 31, 2016, No. 1074-VIII, Information from the Verkhovna Rada of Ukraine, vol. 18. Art. 203.
Стаття надійшла до редакції 20.10.2017 р.