EnglishНа русском

Державне управління: удосконалення та розвиток № 12, 2016

УДК 351

 

Т. С. Яровой,

к. держ. управ., доцент кафедри публічного адміністрування,

Міжрегіональна Академія управління персоналом, м. Київ

 

ҐЕНЕЗА ТА СУЧАСНІ ПОГЛЯДИ СТОСОВНО ВИЗНАЧЕННЯ ПОНЯТТЯ ЛОБІЗМУ В ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

 

T. S. Yarovoi,

Candidate of Science in Public Administration,

Associate Professor in the Department of Public Administration,

Interregional Academy of Personnel Management, Kyiv

 

GENESIS AND CONTEMPORARY VIEWS ON THE DEFINITION OF LOBBYING IN PUBLIC ADMINISTRATION

 

В статті проаналізовано особливості появи та розвитку поняття «лобізм». Окрему увагу присвячено ґенезі самого явища та ставлення до нього з боку науковців, політиків, громадськості. Автор аналізує численні визначення лобізму, запропоновані вітчизняними науковцями, пропонує власне визначення цього поняття крізь призму державного управління.

 

The article analyzes the features of the emergence and development of the concept of "lobbyism". Special attention is paid to the genesis of the phenomenon  and attitude by that from scientists, politicians, and the public. The author analyzes the numerous definitions of lobbyism proposed by domestic scholars, proposes the definition of this concept through the prism of state governance.

 

Ключові слова: лобіювання, лобізм, лобісти, представництво інтересів, державне управління.

 

Key words: lobbying, lobbyism, lobbyists, representation of interests, state administration.

 

 

Актуальність дослідження даної тематики Лобізм являє собою складний суспільно-політичний феномен, що привертає до себе увагу науковців вже більше століття. Незважаючи на те, що сучасна наукова традиція обмежує історичні рамки лобізму, окреслюючи його виключно як системний механізм впливу на процес прийняття управлінських рішень з боку зацікавлених комерційних структур, громадських організацій, об’єднань громадян, окремих осіб в умовах демократичного суспільства, в тому чи іншому вигляді лобізм існує відтоді, відколи було створено першу державу і найбільш активні члени суспільства намагалися вплинути на прийняття управлінських рішень.

Сам термін «лобізм» виник у ХVІ столітті у Великобританії, згодом «емігрував» до США, набув там нового змістовного наповнення, після чого поширився світом. Дослідження лобізму беруть свій початок з ХІХ століття і тривають досі. В ході своєї ґенези термін «лобізм» дещо змінював своє змістовне наповнення, водночас, неодноразово змінювалося сприйняття цього явища науковцями, політиками, пересічними громадянами. В Україні точаться запеклі дискусії – на рівні науковців, стосовно характеру цього явища як суспільно-політичного феномену, на рівні політиків – щодо доцільності чи недоцільності законодавчого унормування лобізму як виду професійної діяльності.

Все це обумовлює вкрай гостре сприйняття всього, що стосується проблематики лобізму в цілому та високу актуальність дослідження лобізму як поняття в науці державного управління зокрема.

 

Метою статті є визначення сучасного поняття лобізму в державному управлінні, на основі аналізу ґенези терміну «лобі» та з урахуванням наукових поглядів  сучасних дослідників.

 

Аналіз напрацювань дослідників даної тематики. У вітчизняній науковій літературі особливостям змістовного наповнення терміну «лобізм», чи «лобіювання» присвячені праці  А. Артемова, Б. Бінецького, В.Биковця,  Я.Коляси, Н.Михальської, В. Нестеровича, І.Павленка, О.Парфімович, І.Семененка, І.Сікори, В. Сумської, М.Сусола, та ряду інших вчених. Водночас, комплексний характер цього явища та постійна динаміка його змістовного наповнення вимагають нових досліджень.

 

Основний зміст дослідження

Пошук визначення поняття «лобізм» варто розпочати з етимології цього терміну. Більшість дослідників виводять сучасне поняття «лобіювання» з англійської лексеми «lobby», у свою чергу запозиченої з середньовічної латини [1, с. 605]. У політичний вжиток слово «лобі» увійшло з 1553 року спочатку для позначення коридорів у монастирях, де зустрічалися світські особи й духовенство для обговорення політичних справ, а вже з 1640 року – приміщень довкола залів засідань у будинку Палати громад парламенту Великобританії, де проходили зустрічі законодавців з громадянами [2, c. 376]. Таким чином, термін «лобі» виникнувши з привязки до місця, де відбувався процес спілкування, переконання, впливу, у сприйнятті людей поступово змістився на сам процес.

З часом термін «лобі» став вживатися на позначення парламентських журналістів (lobby correspondent/journalist), які, маючи вільний доступ до владних кулуарів, першими отримували необхідну інформацію й домовлялися з можновладцями про проведення прес-конференцій, що ставало непоганим підґрунтям для опосередкованого лобіювання [3, c. 774]. Як можна помітити, в цей період сам термін все ще вживався з привязкою в першу чергу до певного місця (владних кулуарів), а вже в другу чергу – до безпосередньо процесу впливу на парламентарів.

Лише на початку ХІХ століття і вже в Сполучених Штатах Америки слово «лобі» набуває безпосередньо політичного відтінку. Спочатку його згадував у своїх промовах четвертий президент США Дж. Медісон, розуміючи під ним групу громадян, об’єднану спільними інтересами, що протистоять інтересам інших громадян [4, c. 78]. У 1808 році слово «лобі» вперше було зафіксовано в протоколах Конгресу США [5, c. 1436] на позначення групи осіб, яка намагалися вплинути на законодавців за межами американського парламенту [1, c. 605]. Протягом кількох десятиліть терміном «лобі» позначали переважно тих, хто входив до складу груп інтересів в конгресі та законодавчих зборах штатів.

Термін «лобіювання» (lobbying), як похідний від терміну «лобі» вперше вживається у 1862 році часописом «Таймс» на позначення установи у Вашингтоні, створеної для впливу на конгресменів. Тоді ж виникає поняття «лобіст» (lobbyist) на позначення осіб, які приходили до державних установ з клопотаннями [1, c. 605]. Сучасні англомовні словники визначають лобіста як «особу, якій платять, щоб вона представляла групу тиску» [6, с. 143]. Таким чином, вже в середині ХІХ століття «лобіювання» сприймалося як цілеспрямована діяльність відповідної установи, а особи, задіяні (поки що -  не професійно) в цьому процесі, отримали назву «лобіст».

Натомість, ряд зарубіжних джерел, розповсюдження терміну «лобі» пов’язує з вестибюлем готелю «Віллард» (Вашингтон), де наприкінці ХVІІІ – початку ХІХ століття лобісти зустрічалися з конгресменами й викладали їм свою думку щодо того чи іншого закону [7, c. 10-11]. Цей час можна вважати періодом переходу лобіювання на професійний рівень, поступово формується спеціальний інститут посередників-професіоналів, які брали на себе завдання лобіювати інтереси зацікавлених груп. Оскільки такі посередники часто вдавалися до неетичних методів тиску на можновладців, лобіювання розуміли як різновид корупційних діянь при прийняття нормативних актів органами публічної влади [2, c. 376]. Цікаво, що негативне забарвлення  досліджуваного терміну зберігалася в США до кінця 80-х років ХІХ століття, коли американські науковці й політики порушили питання легалізації лобіювання як засобу впливу на владу, в процесі правотворчої діяльності. Тоді ж постало витання необхідності правового регулювання лобіювання. В результаті, поняття «лобіювання» було вперше вжито у Законі штату Массачусетс (США) від 1890 року для позначення цілком легальної діяльності [8 c. 633]. Особливий інтерес цей процес набуває з огляду на аналогією сприйняття лобіювання у вітчизняних науці, політичній сфері, суспільстві.

Оскільки за радянських часів проблематика лобіювання не була предметом наукових досліджень, сформувалось дещо поверхневе сприйняття цього явища. Поняття «лобіювання» (або «лобізм») мало винятково негативне забарвлення й асоціювалося з підкупом можновладців. Так,  наприклад, в одному з радянських енциклопедичних видань зазначено: «лобі, лобізм – система контор і агентств великих монополій при законодавчих органах США, які здійснюють прямий тиск (аж до підкупу) на законотворців і державних чиновників в інтересах цих компаній» [9, с. 589]. При цьому вважалося, що явище лобіювання притаманне тільки буржуазному суспільству і неможливе в умовах розвиненого соціалізму. Проте, вже у працях сучасних українських і російських політологів термін «лобіювання» подається з більш нейтральної позиції. Так, С. Зотов тлумачить лобіювання як «систему неформалізованого представництва інтересів у політичних рішеннях» [10, с. 25]. В. Комаровський розуміє лобіювання як триступеневе явище, очолюване політиком (або групою політиків), який пропонує чи здійснює рішення. Серединою є загін експертів, консультантів, виконавців із числа колишніх чиновників, юристів, спеціалістів з громадської думки. Основу становить певна соціальна, політична, етнічна чи інша група [11]. В. Лепьохін – як «процес приведення формальної влади у відповідність із владою фактичною»  [12, с. 119], маючи, очевидно, на увазі, що найсильнішою групою тиску є сама державна влада. Таким чином ми спостерігаємо зміщення сприйняття лобіювання як явища, та відповідно – трактування цього терміну з виключно негативного і до нейтрального, подібно до того, що відбувалося в США в 60-80х роках ХІХ століття. Ймовірно, остаточним етапом нормалізації сприйняття цього терміну має стати унормування цього явища в чинному законодавстві.

Наразі тривають дискусії, щодо єдино правильного вживання терміну «лобіювання» чи «лобізм». Адже в україномовній і російськомовній науковій літературі, на відміну від англомовної, замість терміна «лобіювання» дослідники частіше використовують термін «лобізм». На думку В. Нестеровича, це передусім спричинено проникненням терміна «лобі» в радянські наукові джерела в 50-ті роки ХХ століття – період активного становлення категорійно-поняттєвого апарату радянської науки на основі марксистської ідеології, тому запозичені іноземні слова, які вводилися до наукового обігу, за аналогією до ключового поняття «марксизм», як правило, адаптувалися із суфіксом «– ізм» (наприклад – капіталізм, імперіалізм тощо). Такий алгоритм натуралізації іншомовних термінів було застосовано й до базового поняття «лобі», унаслідок чого утворилася категорія «лобізм» [13, c. 45]. Продовжуючи думку, В. Нестерович зазначає, що в умовах адаптації національного законодавства до права Європейського Союзу, більш коректно вживати той термін, який використовується в нормативно-правових актах зарубіжних країн. Ним є термін «lobbying», що з англійської мови перекладається українською як «лобіювання» [13, c. 45]. Така позиція видається нам дискусійною. Наразі в українській науці дійсно вживаються обидва терміни, і євроінтеграційні тенденції навряд чи можуть слугувати достатньою підставою для насаджування усім науковцям  «єдино правильної термінології». Якщо ж говорити про адаптацію національного законодавства, то в першу чергу необхідно прийняти відповідний закон, в якому можна вживати саме термін, що відповідає європейській практиці.

Навіть короткий аналіз сучасних наукових літературних джерел свідчить про відсутність однозначного визначення поняття «лобіювання». Частково це пояснюється динамічністю наукового процесу, а частково тим, що лобіювання являє собою міждисциплінарне явище, має багато сутнісних характеристик, а тому досліджується різними суспільними науками. Так, на думку А. Бобровського, лобіювання, «це інститут неформалізованого представництва інтересів у політичних рішеннях, покликаний корегувати дії органів політичної (державної) влади відповідно до змін та інтересів громадянського суспільства, політичної еліти, бізнес-еліти, а також забезпечувати прийняття й реалізацію суспільно значущих рішень» [14]. Український політолог П. Шляхтун визначає лобіювання як «організований вплив різних суспільних груп на представників органів державної влади з метою прийняття вигідних для себе рішень» [15, с. 71]. Варто зазначити, що наведені визначення лобіювання не є ні суперечливими ні взаємовиключними. Їх різноманітність радше залежить від кута зору, під яким розглядається лобіювання тим чи іншим науковцем, і  аспекту, який було обрано в якості пріоритетного. Так, В. Сумська в своєму дослідженні узагальнює існуючі визначення поняття «лобіювання» у дві класифікації: за галуззю суспільної науки, яка вивчає лобіювання (політологічний підхід, PR-підхід, економічний підхід, правовий підхід, державноуправлінський підхід), і за змістом, який вкладається в досліджуване явище (загальний підхід, процесуальний підхід, діяльнісний підхід, інституціональний підхід) [16, с. 14]. Ми в цілому погоджуємося з такою класифікацією, адже вона досить наглядно відображає міждисциплінарний характер лобізму як суспільного феномену. При цьому дослідниця зазначає, що «завдяки своїй специфіці лобіювання сприяє більш ефективній реалізації функцій державного управління, зокрема функції регулювання суспільних відносин, дозволяє правильно, з урахуванням реальних можливостей, установлювати управлінські завдання, пропонувати рекомендації й проекти рішень у вигляді експертних пропозицій, які ґрунтуються на глибокому аналізі проблеми й знаннях питання зсередини. Прийняті таким чином державноуправлінські рішення більше зрозумілі суспільству й наражаються на менше коло проблем, пов’язаних з їх імплементацією» [16, с. 21]. Дійсно, у випадку ефективного функціонування прозорого, унормованого лобіювання, державно управлінські рішення, прийняті під тиском зацікавлених груп, будуть більш зваженими, експертно-обґрунтованими, викликатимуть менше спротиву в суспільстві, що дозволить нарешті відвести громадськість від ототожнення лобіювання з корупцією та іншими, однозначно негативними, явищами.

Отже, з точки зору державного управління,  лобіювання являє собою суспільний феномен, що на практиці є одним з інструментів реалізації народом своєї влади, дія якого проявляється опосередковано, шляхом впливу груп громадян (суб’єкти лобіювання) на органи публічної влади (об’єкти лобіювання) з метою прийняття останніми рішень, що максимально відповідатимуть  інтересам суб’єктів. Лобіювання має здійснюватись в законослухняний і підзвітний суспільству спосіб. Лише такий формат лобіювання буде сприятливим для розвитку громадянського суспільства, щонайменше не знижуватиме ефективність управлінської діяльності органів публічної влади, підвищить довіру населення до органів державної влади та держави в цілому.

 

Висновки

Сам термін «лобізм» виник у ХVІ столітті і відтоді його зміст хоча і набув нових відтінків наповнення, в основі своїй лишився незмінним.

Наразі лобіювання являє собою суспільний феномен, що на практиці є одним з інструментів реалізації народом своєї влади, дія якого проявляється опосередковано, шляхом впливу груп громадян (суб’єкти лобіювання) на органи публічної влади (об’єкти лобіювання) з метою прийняття останніми рішень, що максимально відповідатимуть  інтересам суб’єктів.

Дослідження ґенези термінології лобізму та особливостей розвитку цього явища в США дозволяє зробити висновки, що з часом лобізм стає дедалі більш публічним, прозорим, а сприйняття його науковцями, політиками і пересічними громадянами зміщується з негативного до нейтрального. Аналіз праць вітчизняних дослідників лобізму свідчить про те, що такі ж тенденції характерні і для української науки та соціуму.

Вкрай необхідним на сьогодні є прийняття відповідного профільного закону, який не тільки закріпить термінологію, але й унормує практичну діяльність лобізму, дозволить зробити це явище більш зрозумілим для суспільства, нівелювавши значну частину того негативного сприйняття, яке характерне для вітчизняного лобізму нині.

 

Література.

1. The Barnhart dictionary of etymology / Edited by Robert K. Barnhart; Managing ed. Sol Steinmetz. – New York : The H.W. Wilson Company, 1988. – 1284 p.

2. The Oxford English dictionary. Being a corrected reissue with an introduction, supplement and bibliography of a new English dictionary on historical principles / Edited by James A.H. Murrey, Henry Bradley, W.A. Craigie, C.T. Onions. – Vol. VI. – Oxford : Clarendon Press, 1970. – 820 p.

3. Longman Dictionary of English Language and Culture. – Edinburgh : Addison Wesley Longman Limited, 1998. – 1568 p.

4. The Federalist papers; Alexander Hamilton, James Madison, John Jay. With an introd., table of contents, and index of ideas by Clinton Rossiter. – New York : New American Lybrary, 1961. – 559 p.

5. A Dictionary of American English on Historical Principles / Ed. by Sir William A. Graige, James R. Hulbert. – Vol. III. – Chicago : The University of Chicago Press, 1960. – P. 1269 – 1908.

6. Dictionary of Law. – 2-nd ed. – Great Britain: Peter Collin Publishing, 2000. – 258 p.

7. Gelak D.R. Lobbying and Advocacy: winning strategies, recommendations, resources, ethics and ongoing compliance for lobbyists and Washington advocates / D. R. Gelak. – Alexandria, VA.: The Capitol.Net, 2008. – 490 p.

8. The Encyclopedia Americana. – Vol. 17. – International Edition. – Danbury, Connecticut : Crolier Incorporated, 1998. – 894 p.

9. Большая советская энциклопедия : в 30 т. / под ред. А. М. Прохорова. – М.: “Советская энциклопедия”, 1974. – Т. 14. – 1973. – 624 с.

10. Зотов С. В. Лоббизм как институт политического представительства интересов в современной России : дис. … канд. полит. наук : 23.00.02 / Зотов Сергей Владимирович. – М., 1997. – 182 с.

11. Политология: учеб. пособие / под ред. B. C. Комаровского. – Изд. 2-е, доп. и перераб. – М.: Изд-во РАГС, 2006. – 600 с.

12. Лепехин В. А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования / В.А Лепехин // Политические исследования. – 1998. – № 4. – С. 119–121.

13. Нестерович В. Ф. Етимологія та феномен поняття “лобіювання”: гносеологічний вимір / В.Ф. Нестерович // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2010. – № 1 (99). – С. 40 – 51.

14. Бобровский А. Лоббизм в условиях формирования и деятельности российской политической элиты : автореф. дис. ... канд. полит. наук : спец. 23.00.02  “Полит. ин-ты, этнополит. конфликтология, нац. и полит. процессы и технологии” / Бобровский Андрей Сергеевич. – М., 2006 – 23 с.

15. Шляхтун П. П. Парламентаризм: словник-довідник / П. П. Шляхтун. – К.: Парламентське вид-во, 2003. – 151 с.

16. Сумська В. В. Інституціоналізація лобіювання в державному управлінні України.- Дисертація канд. наук з держ. упр.: 25.00.01, Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, Харків. регіон. ін-т держ. упр. - Харків, 2014.- 200 с.

 

References.

1. The Barnhart dictionary of etymology / Edited by Robert K. Barnhart; Managing ed. Sol Steinmetz. – New York : The H.W. Wilson Company, 1988. – 1284 p.

2. The Oxford English dictionary. Being a corrected reissue with an introduction, supplement and bibliography of a new English dictionary on historical principles / Edited by James A.H. Murrey, Henry Bradley, W.A. Craigie, C.T. Onions. – Vol. VI. – Oxford : Clarendon Press, 1970. – 820 p.

3. Longman Dictionary of English Language and Culture. – Edinburgh : Addison Wesley Longman Limited, 1998. – 1568 p.

4. The Federalist papers; Alexander Hamilton, James Madison, John Jay. With an introd., table of contents, and index of ideas by Clinton Rossiter. – New York : New American Lybrary, 1961. – 559 p.

5. A Dictionary of American English on Historical Principles / Ed. by Sir William A. Graige, James R. Hulbert. – Vol. III. – Chicago : The University of Chicago Press, 1960. – P. 1269 – 1908.

6. Dictionary of Law. – 2-nd ed. – Great Britain: Peter Collin Publishing, 2000. – 258 p.

7. Gelak D.R. Lobbying and Advocacy: winning strategies, recommendations, resources, ethics and ongoing compliance for lobbyists and Washington advocates / D. R. Gelak. – Alexandria, VA.: The Capitol.Net, 2008. – 490 p.

8. The Encyclopedia Americana. – Vol. 17. – International Edition. – Danbury, Connecticut : Crolier Incorporated, 1998. – 894 p.

9. Prohorov, A. M. (1974), Bol'shaja sovetskaja jenciklopedija [The Great Soviet Encyclopedia], “Sovetskaja jenciklopedija”, vol. 14, Moscow, Russia, p. 624.

10. Zotov, S. V. (1997), "Lobbyism as an institution of political representation of interests in modern Russia", Abstract of Ph.D. dissertation, 23.00.02, Moscow, Russia, p. 182.

11. Komarovskij, B. C. (2006), Politologija [Political Science], 2nd. ed., Izd-vo RAGS, Moscow, Russia, p. 600 s.

12. Lepehin, V. A. (1998), "Lobbyism in Russia and the problems of its legal regulation", Politicheskie issledovanija, vol. 4, pp. 119–121.

13. Nesterovych, V. F. (2010), "Etymology and the phenomenon of the concept of "lobbying": the epistemological dimension", Biuleten Ministerstva yustytsii Ukrainy, vol.1 (99), pp. 40 – 51.

14. Bobrovskij, A. (2006), "Lobbyism in the conditions of formation and activity of the Russian political elite", Ph.D. Thesis, 23.00.02 “Polit. in-ty, jetnopolit. konfliktologija, nac. i polit. processy i tehnologii”, Moscow, Russia, p.23.

15. Shliakhtun, P. P. (2003), Parlamentaryzm: slovnyk-dovidnyk [Parliamentarism: dictionary-directory], Parlamentske vyd-vo, Kyiv, Ukraine, p. 151.

16. Sumska, V. V. (2014), "Institutionalization of lobbying in the state administration of Ukraine", Abstract of Ph.D. dissertation, 25.00.01, NADU, Kharkiv, Ukraine, p. 200.

 

Стаття надійшла до редакції 20.12.2016 р.