EnglishНа русском

Державне управління: удосконалення та розвиток № 10, 2017

УДК 351

 

Т. С. Яровой,

к. держ. управ., доцент кафедри публічного адміністрування,

Міжрегіональна Академія управління персоналом, м. Київ

 

СПРОБИ РЕГУЛЮВАННЯ ЛОБІСТСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ: НОРМАТИВНО-ПРАВОВИЙ КОНТЕКСТ

 

T. S. Yarovoi,

Candidate of Science in Public Administration,

Associate Professor in the Department of Public Administration,

Interregional Academy of Personnel Management, Kyiv

 

THE ATTEMPTS TO REGULATE LOBBYING IN UKRAINE: REGULATORY CONTEXT

 

В рамках статті проаналізовано спроби нормативно-правового врегулювання лобістської діяльності в Україні. Автором висунуто припущення щодо ймовірних причин відсутності успіху в цьому процесі. Окрему увагу приділено чинному законодавству, що опосередковано повязане з лобістською діяльністю.

 

The article analyzes attempts to the law-regulate lobbying activities in Ukraine. The author put forward an assumption about the possible reasons for the lack of success in this process. Particular attention is paid to the current legislation, indirectly related to lobbying.

 

Ключові слова: лобістська діяльність; нормативно-правове регулювання; законопроект; представництво інтересів.

 

Key words: lobbying activity; regulatory and legal regulation; bill; representation of interests.

 

 

Обґрунтування обраної теми дослідження

З моменту здобуття Україною незалежності й до сьогодення, в науковій спільноті точаться гострі дискусії щодо необхідності унормування вітчизняного інституту лобізму. Лобізм являє собою складний  суспільно-політичний феномен, який безумовно заслуговує не лише дослідження на рівні теорії, але й уваги законодавців. Висока суспільна значущість лобізму обумовлена, передусім, природою цього явища, яке можна вважати водночас і одним з механізмів демократії, і дієвим важелем впливу на органи державної влади з боку найбільш активної, ініціативної частини населення, і ефективним засобом протидії корупції. Той факт, що  наразі  не існує одностайності в науковому тлумаченні лобізму, а позиції вчених щодо цього питання бувають діаметрально протилежними, жодним чином не заважає його унормуванню, натомість додаючи актуальності дослідженню цього явища.

За роки незалежності було здійснено чимало спроб унормувати лобізм – як в цілому, так і деякі його окремі складові. На жаль, всі законопроекти, що надходили до Верховної Ради України були зупинені на тому чи іншому етапі проходження. Наразі лобістська діяльність в Україні лишається неврегульованою, а окремі її складові сприймаються як корупція, що призводить до дискредитації інституту лобізму і в свою чергу сприяє подальшому гальмуванню його нормативного врегулювання. Все це обумовлює необхідність дослідження здійснених спроб нормативно-правового врегулювання лобістської діяльності, порівняння тих чи інших законопроектів, з метою формування пропозицій щодо доведення цього процесу до логічного завершення, шляхом прийняття відповідного закону.

Метою статті є аналіз вітчизняних законотворчих ініціатив, спрямованих на врегулювання лобістської діяльності.

Аналіз попередніх досліджень і публікацій.

Проблематиці дослідження лобізму в цілому та окремих особливостей цього явища зокрема присвячували свою увагу ряд вітчизняних та зарубіжних вчених. Підгрунтям для даного дослідження стали окремі ідеї, напрацювання О. Гросфельд, А. Євгенієвої, М. Лендьєла, Р. Мацкевича, В. Нестеровича, А. Онупрієнко, О. Порфирович, Є. Тихомирової, В. Федоренка та інших дослідників. Однак, комплексного дослідження еволюції спроб законотворчого врегулювання лобізму у вітчизняній науковій думці ще не проводилось.

Основний зміст дослідження

Здобуття Україною незалежності в 1991 році поставило перед законодавцем ряд питань, які потребували негайного вирішення. Серед них – законодавче врегулювання видів діяльності, які не були актуальними в умовах планової економіки. Звісно ж, належному законотворчому процесу передували відповідні дослідження. Серед іншого, це стосувалося і дослідження такого суспільно-політичного феномену як лобізм. Так, на кінець 90-х років дослідники вже виділяють основні атрибути лобізму, до яких відносять: існування суб'єктів та об'єктів лобістського впливу; наявність певних інтересів у здійсненні лобістської діяльності; посередництво лобістів між групами інтересів, громадянами, організаціями й органами державної влади;           надання можливості групам громадян брати участь у прийнятті визначальних економічних і політичних рішень [1, 4-5].

Відправною точкою для формування нормативного поля, що було б здатне врегулювати лобістську діяльність можна вважати прийняття Конституції України. Основний закон проголосив народ  «єдиним джерелом влади» і зафіксував право громадян на участь в управлінні державними справами [2, ст.ст. 5, 38]. На переконання ряду дослідників саме Конституція України забезпечує  базові умови для здійснення лобістської діяльності. Така думка, так чи інакше знаходить своє відображення у працях  А. Євгенієвої [3, 32], В. Ф. Нестеровича [4, 158], А. М. Онупрієнко [5,  38], О. Л. Порфирович [6, 124].

Проте, за два десятиліття деталізація та конкретизація відповідних конституційних положень, які створюють умови для лобістської діяльності в Україні, знайшли виключно опосередкований вияв у низці нормативно-правових актів. Вітчизняні науковці навіть намагалися класифікувати такі нормативно-правові акти крізь призму лобізму. Цікавою в даному контексті видається класифікація В. Ф. Нестеровича. Так, на думку вченого, зазначені нормативно-правові акти можна умовно розділити на п’ять груп. Перша група забезпечує публічність і прозорість правотворчого процесу, що дає можливість зацікавленим особам вільно контактувати з представниками влади та здійснювати опосередковане лобіювання. Друга – створює умови для лобіювання громадянами власних інтересів через звернення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб щодо ухвалення, відхилення чи припинення певного нормативного рішення. Третя – надає можливість громадянам створювати громадські організації на основі єдності лобістських зусиль для спільної реалізації своїх інтересів на правотворчому рівні. Четверта – створює конституційно-правове підґрунтя лобіювання у процесі локальної правотворчості на муніципальному рівні. П’ята – забезпечує участь ділової громадськості у розробці правотворчих рішень у господарсько-економічній галузі у рамках регуляторної діяльності [7, 15]. Такий поділ видається нам влучним, і таким, що становить високу наукову цінність в рамках дослідження регуляторного (щодо лобіювання) законодавства. Однак подібні спроби науковців знайти ознаки лобізму бодай в якихось законах не можуть компенсувати відсутність закону, який би регулював безпосередньо лобістську діяльність і радше свідчать про гостру необхідність прийняття такого нормативно-правового акту.

Загалом за останні два десятиліття було розроблено десятки проектів нормативно-правових актів, покликаних врегулювати лобістську діяльність. На жаль, більшість з них лишились на папері, навіть не дійшовши до комітетів Верховної Ради. Ті ж, які розглядалися, були відхилені на тому чи іншому етапі проходження.

Переважна більшість відхилених законодавцем законопроектів узагальнювали лобістську діяльність як явище в цілому, хоча й містили певний перелік її суб’єктів. Натомість глибоке розуміння важливості вузькоспеціалізованого законодавчого регулювання лобізму прийшло вже пізніше. Гарним прикладом такого підходу можна вважати законопроект «Про діяльність лобістів у Верховній Раді України» 2003 р. [8]. Дещо пізніше, в 2009 р. Кабінетом Міністрів України навіть було прийнято Розпорядження «Про схвалення Концепції проекту Закону України  «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів» [9]. Стосовно президентського, (або ж «прем’єрського») лобізму  Р. М. Мацкевич зазначає наступне: «Законодавча база, яка регулює різні аспекти вищезазначеного типу лобістської діяльності, існує лише в тих країнах, де до лобізму та його складових чинників ставляться як до звичайних атрибутів існування демократичного суспільства.» [10,  219]. Однак, з огляду на те, що у нас наразі відсутня законодавча база яка б регулювала лобізм в цілому, про регулювання різних аспектів окремих вузькоспеціалізованих напрямів лобістської діяльності можна й не говорити.

Гарною спробою вирішення проблеми неврегульованості лобізму в Україні можна вважати  внесення до Верховної Ради України проекту закону «Про лобізм» № 5144 у вересні 2016 року. Однак, після року процедури розгляду законопроект, як і очікувано, було відкликано. Даний законопроект давав визначення лобізму, як «професійної діяльності суб’єкта лобізму, спрямованої на просування законів, інших нормативно-правових актів, їх проектів під час процесу розробки, прийняття, скасування або зміни їх органами державної влади України, органами місцевого самоврядування України, іншими суб’єктами владних повноважень України, їх посадовими та службовими особами, депутатами усіх рівнів; представництво та захист інтересів замовника послуг з лобізму» [11]. В цілому законопроект можна вважати досить виваженим. Окрім ряду визначень, він унормовував принципи лобізму, допустимі методи лобістської діяльності та процедуру набуття і припинення права на лобізм суб’єктами такої діяльності.

Нещодавно Верховною Радою було зареєстровано черговий законопроект, покликаний врегулювати вітчизняне лобіювання. Проект Закону «Про забезпечення прозорості та законності комунікації з суб'єктами владних повноважень» (№ 2351-VIII) містить ряд визначень, зокрема і такі як «лобіювання», «суб’єкт лобіювання», «об’єкт лобіювання», «комунікація з метою лобіювання», «предмет лобіювання» тощо [12]. В цілому, зважаючи на гостроту проблеми відсутності нормативно-правового регулювання лобіювання, навіть прийняття цього закону в такому вигляді дало б суттєвий позитивний ефект по легалізації лобіювання, детінізації чималих фінансових потоків у цій сфері. Однак, навіть поверхневий аналіз даного законопроекту свідчить про його суттєву обмеженість, а подекуди – суперечливість. Так, суб'єктам лобістської діяльності, відповідно до даного законопроекту, має бути заборонено займатися будь-якими іншими видами діяльності, окрім лобіювання. Зважаючи на те, що наразі значну долю легального представництва інтересів реалізують юридичні фірми, виникає сумнів щодо доречності такого обмеження. Навряд чи активно функціонуючі юридичні фірми відмовляться від основного виду діяльності, заради роботи виключно в сфері лобіювання, яка є доволі новою, неврегульованою та маловідомою широкому загалу клієнтів. Наразі ж обмежені лобістські послуги, які надають юридичні компанії є цілком легальними, і називаються «представництво клієнта з питань взаємодії з державними органами». Не менш дивною видається пропонована норма, щодо мінімального часу «спілкування» суб'єкта владних повноважень (15 годин на місяць) з субєктами лобіювання [12]. З огляду на зазначене, проект Закону «Про лобізм» № 5144, який звісно є далеким від ідеалу, видається значно кращим, адже він регулює ширше коло представницької діяльності, йому не характерні деякі інші недоліки законопроекту № 2351-VIII «Про забезпечення прозорості та законності комунікації з суб'єктами владних повноважень». Відповідно, можна констатувати своєрідний регрес законотворчого процесу, спрямованого на врегулювання вітчизняного лобізму. Складається враження, що законодавець знову повертається до ідей вузькоспеціалізованого законодавчого регулювання лобізму, однак це відбувається не надто продумано, адже вже згадувані законопроекти 2003 та 2009 років виглядають не гірше. Виникає питання – чи відбувся якийсь прогрес у баченні даної проблеми законодавцем за останні 8-10 років?

Тим часом, відсутність цивілізованого, законодавчого регулювання лобізму призводить до функціонування цього явища в Україні в якості неформального інституту. Становлення і розвиток цього неформального інституту за роки незалежності супроводжувалося: безконтрольним накопиченням первинного капіталу під час непрозорої приватизації;  відсутністю цивілізованої правової бази економічних відносин в поєднанні з неефективною діяльністю держави; прискореним розвитком конкретних механізмів локалізації тіньової економіки і збереженням зацікавленості представників владних структур нової держави в існуванні тіньових економічних відносин та іншими негативними процесами  [13, 35].

Таким чином, відсутність належного нормативно-правового регулювання лобістської діяльності в Україні сприяє процвітанню корупції, не дозволяє вивести з тіні значний бюджет структур, що займаються діяльністю, яку можна охарактеризувати поняттям «лобізм», не легально або напівлегально. Скоріш за все, висока прибутковість такого виду діяльності є однією зі справжніх причин гальмування процесу унормування лобізму в Україні. Сподіваємось, з часом пріоритети вітчизняного законодавця зміняться і Україна все ж отримає належне нормативно-правове регулювання лобістської діяльності.

 

Висновки

Лобізм являє собою складний суспільно-політичний феномен, який потребує як ґрунтовного дослідження в рамках цілого комплексу наук, так і належного нормативного врегулювання. За останні два десятиліття було здійснено чимало спроб розробки та прийняття закону, що мав би легалізувати лобістську діяльність та врегулювати її механізм. Однак, наразі жоден законопроект так і не набув чинності. Існує ряд нормативно-правових актів, які регулюють ті чи інші процеси, які можна вважати елементами лобізму. Однак, низька ефективність такого регулювання, наявність суспільного запиту на дієве представництво інтересів, потреби вітчизняних товаровиробників – все це обумовлює нагальну потребу розробки та прийняття закону, який врегулює лобістську діяльність.

Окремим фактором, що загострює потребу в такому законі є вкрай високий рівень корупції, що загострює кризові явища в економіці, підриває довіру населення до влади, держави, демократії в цілому.

 

Література.

1. Лендьєл М. Між Америкою та Україною. Українська громада в США як група політичного тиску // Нова політика. 1998., № 4. С. 2 – 7.

2. Конституція України : від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

3. Євгеньєва А. Законодавче регулювання лобістської діяльності // Часопис ПАРЛАМЕНТ. 2004., № 1.,  С. 32-39.

4. Нестерович В. Ф. Конституційно-правові аспекти лобіювання у правотворчому процесі України: дис. на здобуття наукового ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 «Конституційне право» / В.Ф. Нестерович. Луганськ, 2004., 212 с.

5. Онупрієнко А. М. Формування інституту лобізму //  Проблеми законності. Вип. 56.,  Х.: Національна юридична академія України ім. Ярослава Мудрого ,  2002.,  С. 35-40.

6. Порфирович О. Л. Питання запровадження правового регулювання вітчизняної лобістської практики // Українське право. 2004. , № 1. С. 123-129.

7. Нестерович В. Ф. Конституційно-правові аспекти лобіювання у правотворчому процесі України: автореф. дис. на здобуття наукового ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 «Конституційне право» / В.Ф. Нестерович. Луганськ, 2004. 20 с.

8. Про діяльність лобістів у Верховній Раді України: Проект Закону України  від 9 листопада 2003 року № 8429 Офіційний портал Верховної Ради України URLhttp://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=26076

9. Про схвалення Концепції проекту Закону України  «Про вплив громадськості на прийняття нормативно-правових актів»: розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2009 р. N 448-р Офіційний портал Верховної Ради України URLhttp://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/448-2009-р

10. Мацкевич Р. М. Класифікація лобізму, його види // Актуальні проблеми держави і права. 2006., Вип. 29., С. 218-223.

11. Про лобізм: проект Закону України № 5144 від 20.09.2016 // Офіційний портал Верховної Ради України URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60052

12. Про забезпечення прозорості та законності комунікації з суб'єктами владних повноважень: проект Закону України  від 20 вересня  2017 року № 2351-VIII Офіційний портал Верховної Ради України URLhttp://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=62573

13. Томенко Н. Реальные и мнимые конфликты в украинской власти / Н. Томенко // Политическая мысль. – 1997. – №1. – С.30–37.

 

References.

1. Lendiel, M. (1998), "Between America and Ukraine. Ukrainian community in the USA as a group of political pressure",  Nova polityka, vol. 4, pp. 2 – 7.

2. The Constitution of Ukraine: dated June 28, 1996 No. 254k / 96-VR, Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy, vol 30, 1996,  Art. 141.

3. Yevhenieva, A. (2004), "Legislative regulation of lobbying activity", Chasopys PARLAMENT, vol. 1, pp. 32-39.

4. Nesterovych, V.F. (2004), "Constitutional and legal aspects of lobbying in the law-making process in Ukraine", Abstract of Ph.D. dissertation, 12.00.02 «Konstytutsiine pravo», Luhansk, Ukraine, p. 212.

5. Onupriienko, A.M. (2002), "Formation of the institute of lobbyism", Problemy zakonnosti, vol. 56., Natsionalna yurydychna akademiia Ukrainy im. Yaroslava Mudroho, Kharkiv, Ukraine, pp. 35-40.

6. Porfyrovych, O.L. (2004), "The issue of introduction of legal regulation of domestic lobbyist practice", Ukrainske pravo, vol. 1, pp. 123-129.

7. Nesterovych, V. F. (2004), "Konstitutsionno-pravovy asyobyuvannya at pravotvorotomu process of Ukraine", Ph.D. Thesis, 12.00.02 «Konstytutsiine pravo», Luhansk, Ukraine, p. 20.

8. The Verkhovna Rada of Ukraine (2003), Draft Law of Ukraine "On the Activities of Lobbyists in the Verkhovna Rada of Ukraine", [Online], available at: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=26076

9. The Verkhovna Rada of Ukraine (2009),  On Approval of the Concept of the Draft Law of Ukraine "On the Impact of the Public on the Adoption of Regulatory Acts", [Online], available at:  http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/448-2009-r

10. Matskevych, R. M. (2006), "Classification of lobbyism, its types", Aktualni problemy derzhavy i prava, vol. 29, pp. 218-223.

11. The Verkhovna Rada of Ukraine (2016),  Draft Law of Ukraine "About lobbying", [Online], available at: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60052

12. The Verkhovna Rada of Ukraine (2016),  Draft Law of Ukraine "On ensuring transparency and legality of communication with the authorities", [Online], available at: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=62573

13. Tomenko, N. (1997), "Real and imaginary conflicts in the Ukrainian government", Politicheskaja mysl', vol. 1, pp.30–37.

 

Стаття надійшла до редакції 20.10.2017 р.