English • На русском
Електронний журнал «Державне управління: удосконалення та розвиток» включено до переліку наукових фахових видань України з питань державного управління (Категорія «Б», Наказ Міністерства освіти і науки України від 28.12.2019 №1643)
Державне управління: удосконалення та розвиток № 8, 2017
УДК 351
Т. С. Яровой,
к. держ. управ., доцент кафедри публічного адміністрування,
Міжрегіональна Академія управління персоналом, м. Київ
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ЛОБІЗМ, ЯК ДОРОГОВКАЗ ДЛЯ ВІТЧИЗНЯНИХ ЗАКОНОТВОРЦІВ: ДОСВІД РЕСПУБЛІКИ ПОЛЬЩА ТА ЛИТОВСЬКОЇ РЕСПУБЛІКИ
T. S. Yarovoi,
Candidate of Science in Public Administration,
Associate Professor in the Department of Public Administration,
Interregional Academy of Personnel Management, Kyiv
EUROPEAN LOBBYISM AS A GUIDE FOR DOMESTIC LAWMAKERS: THE EXPERIENCE OF THE REPUBLIC OF POLAND AND THE REPUBLIC OF LITHUANIA
В статті проаналізовано особливості розвитку європейського лобізму та нормативно-правового регулювання лобізму в деяких державах-членах Євросоюзу: Республіці Польща та Литовській Республіці.
Автор акцентує увагу на причинах прийняття відповідних національних законів, їх недоліках. Запропоновано заходи, які дозволили б усунути зазначені недоліки в даних країнах та мають бути враховані в процесі розвитку вітчизняного інституту лобізму.
The article analyzes the peculiarities of the development of European lobbyism and regulatory legal regulation of lobbyism in some member states of the European Union: the Republic of Poland and the Republic of Lithuania.
The author focuses on the reasons for the adoption of relevant national laws, and its shortcoming. Proposed measures that would eliminate these shortcomings in the given countries and should be taken into account in the process of development of the domestic institute of lobbying.
Ключові слова: лобіювання, лобізм, Республіка Польща, Литовська Республіка, нормативно-правове регулювання, державне управління.
Key words: lobbying, lobbyzm, Republic of Poland, Lithuanian Republic, legal regulation, state administration.
Актуальність дослідження даної тематики Досвід розвинених країн світу свідчить про те, що лобіювання здатне бути вкрай дієвим механізмом державного управління, спрямованим на представництво інтересів громадян. При цьому лобіювання, спершопочатку орієнтуючись на представництво інтересів окремих (найчастіше - фінансово-промислових) груп, з часом дедалі більше перетворюється на інструментом впливу суспільства на публічну владу. Таким чином, лобіювання стає вкрай цікавим явищем, що одночасно вирішує декілька проблем державного рівня. З одного боку, лобіювання репрезентує інтереси навіть невеликих громадських об'єднань, які за відсутності значних ресурсів не можуть впливати на владу через інші механізми (наприклад - не здатні сформувати власні політичні партії). З іншого ж боку, лобіювання дозволяє органам публічної влади бути належним чином поінформованими про різні соціальні проблеми, стає джерелом експертних оцінок державних проектів, тобто забезпечує повноцінний зворотній зв'язок в системі "органи державної влади - суспільство". Таким чином, в країнах де інститут лобіювання є безпосередньо або опосередковано унормованим, не лише покращується рівень впливу громадськості на органи державної влади, але й зростає довіра населення до держави в цілому та окремих її інститутів зокрема.
З огляду на євроінтеграційні прагнення України, зростає потреба дослідження держав Європи - як засновників ЄС, так і тих, що приєдналися до нього не так давно, крізь призму розвитку в них інституту лобіювання. Окремий науковий інтерес представляє наявність чи відсутність залежності між рівнем економічного розвитку, міжнародної політичної ваги держави та рівнем розвитку національного інституту лобіювання. Дану статтю присвячено аналізу інституту лобіювання в окремих державах, що раніше належали до "табору соціалістичних країн", але наразі є членами ЄС: в Республіці Польща та Литовській Республіці.
Мета статті: Проаналізувати особливості інституту лобіювання в Республіці Польща, Литовській Республіці та оцінити доречність запровадження їх досвіду в Україні.
Аналіз попередніх досліджень та публікацій.
Лобіюванню як складному феномену присвячено дослідження ряду вітчизняних та закордонних авторів. Аналіз інституціоналізації лобіювання в США, Канаді, Великій Британії, ФРН, Франції, Європейському Союзі відображений у працях Р.Беккера, Дж.Беррі, Г.Вітткемпера, Б.Волпа, Дж.Грінвуда, Р.Девідсона, Л.Мілбрайта. Правові засади функціонування лобіювання розглядаються в працях А.Бобровського, О.Дягілєва, О.Любимова, В.Нестеровича, О.Одінцової, В.Федоренка. Інституціональні аспекти лобіювання вивчають М. Газізов, О.Гросфельд, O.Длугопольський, О.Звєрєв, О.Молодцов, Р.Мацкевич П.Толстих та інші дослідники. Однак, нинішній етап становлення вітчизняного лобіювання та розвиток цього явища в світі обумовлюють необхідність подальших детальних досліджень.
Основний зміст дослідження
Аналізуючи стан розвитку інституту лобіювання у окремих державах ЄС, слід в першу чергу розрізняти "внутрішній" та "зовнішній" лобізм. Внутрішнім є лобіювання безпосередньо в межах окремо взятої країни, зовнішнім - вплив груп тиску тієї чи іншої країни на політику ЄС. Варто зауважити, що наявність таких груп тиску в цілому не залежить від розвиненості національного інституту лобіювання, хоча їхній вплив та можливості реалізації своїх інтересів значною мірою посилюються у випадку, коли лобіювання в цій країні законодавчо врегульовано. Тривалий час дослідники, характеризуючи національне представництво і вплив на ухвалення рішень в раді ЄС, поділяли держави на три категорії: до першої відносили ті держави, вплив лобі-груп на ухвалення політичних та управлінських рішень в яких є визначальним (Німеччина, Франція, Велика Британія, а також Італія та Іспанія); до другої - країни Північної та Центрально-Східної Європи (зокрема Нідерланди, Бельгія, Швеція, Фінляндія, Ірландія, Австрія, Польща, Чехія, Угорщина), національна практика лобі-діяльності в яких здійснюється на основі законодавства про реєстрацію груп тиску; до третьої потрапляли країни Балтії та Південно-Східної Європи (зокрема Литва, Латвія, Естонія, Греція, Мальта, Кіпр, Болгарія і Румунія), легітимація лобістської діяльності в яких тривалий час перебувала на стадії розгляду законопроектів про лобізм. Таку класифікацію наводять в своїх працях М. М. Газізова [1, с. 58], О. М. Войнич [2, с. 139-140], П. А. Толстих [3]. З огляду на таку класифікацію може скластися враження, ніби належність держави до тієї чи іншої групи залежить від рівня розвитку національного інституту лобіювання. Однак, ми не погоджуємось з таким підходом. Натомість, ми схильні вважати, що у даному випадку основним критерієм впливовості держави (що по суті й відображає належність до першої, другої чи третьої групи) є кількість її населення. Квота тієї чи іншої держави в Європейській Раді ЄС згідно з Декларацією 20 Ніццького договору корелюється в першу чергу з кількістю її населення (наприклад, Німеччині належить 29 голосів, Польщі - 27, Румунії - 14, Литві - 7 тощо [4]), можливо, рівнем економічного розвитку та міжнародною політичною вагою, але аж ніяк не залежить від унормованості інституту лобізму.
Стосовно "внутрішнього" лобізму, з кожним роком дедалі більше держав ЄС можна віднести до групи тих, де інститут лобізму нормативно врегульовано. Так, в Литовській Республіці закон «Про лобістську діяльність» було ухвалено ще в 2000 році (вступив у силу в 2001 році), в Республіці Польща відповідний закон "Про лобістську діяльність в законодавчому процесі" з'явився в 2005 році, в Угорщині закон «Про лобістську діяльність» (Act on the Lobbying Activities) ухвалено в 2006 році [5, с. 23]. Досвід унормування лобістської діяльності саме в цих країнах є вкрай важливим для українських дослідників з кількох причин. По-перше, мова йде про країни, які як і Україна входили до складу СРСР у якості союзної республіки (Литва), або ж належали до соціалістичного табору (Польща). По-друге, як і в Україні, в цих країнах потреба регулювання лобізму була усвідомлена не так давно, а сам процес унормування цієї діяльності розглядався в першу чергу в якості одного з дієвих важелів подолання корупції.
Потреба регулювання лобізму в Литві виникла як результат усвідомлення непрозорості цього процесу. З досвіду діяльності Служби спеціальних розслідувань Литви більшість корупційних справ в Литві було пов'язано з парламентаріями і депутатами місцевого самоврядування. Типовий предмет корупційних скандалів - незаконний вплив на законотворчий процес, незаконне фінансування політичних партій. Саме для усунення цих явищ і був розроблений і прийнятий у 2000 році закон «Про лобістську діяльність». Відповідно до цього нормативного акту, під лобістською діяльністю розуміються оплатні або безоплатні дії особи, спрямовані на здійснення впливу в інтересах замовника лобістської діяльності, з метою зміни, доповнення або визнані такими, що втратили законну силу правових актів, ухвалення, або ж не ухвалення нових правових актів [5, с. 30]. Як помітно з визначення, в законі закріплено доволі широке поняття лобістської діяльності. Під неї фактично підпадає будь-яка діяльність в сфері впливу на нормотворчість.
При цьому, закон звужує дії, які можуть бути визнані лобістськими. Так, у статті 7 закону встановлено, що лобістською діяльністю не є: 1) окрема дія або тривала робота власників, видавців і співробітників засобів масової інформації, пов'язана з інформацією про нормативні акти та їх проекти, публікація або поширення цілого тексту або його частини, огляду, коментарів. Ця норма не застосовується, коли власники, видавці або їх співробітники засобів масової інформації отримують винагороду за лобістську діяльність; 2) дії осіб, коли вони на запрошення державних або муніципальних установ за плату або безоплатно беруть участь в підготовці обговорення чи тлумачення проектів правових актів; 3) дії державних політиків, державних службовців і посадових осіб, спрямовані на ініціювання, підготовку, обговорення, прийняття або тлумачення проектів законів та інших правових актів, що виконуються відповідно до приписаних їм посадових обов'язків; 4) дії некомерційних організацій, що здійснюються в загальних інтересах їх співробітників, з метою вплинути на те, щоб були змінені, доповнені або визнані такими, що втратили силу правові акти чи були прийняті або не прийняті нові правові акти; 5) дії вчених (педагогів), крім випадків, коли вони діють в інтересах замовника лобістської діяльності; 6) висловлювання фізичної особи з приводу зміни, доповнення або визнання такими, що втратили законну силу, прийняття або неприйняття нових правових актів, крім випадків, коли така особа діє в інтересах замовника лобістської діяльності [5, с. 33]. Таким чином, перелік осіб, чия професійна діяльність може бути віднесена до лобізму дуже сильно звужується. Щоб стати лобістом фізична особа повинна бути включено в списки лобістів. Дані списки, що мали би забезпечувати контроль над всієї лобістською діяльністю, складає Головна комісія зі службової етики Литви.
Критика на адресу зазначеного закону почала звучати практично з моменту його прийняття. Як вже у 2002 році зауважувала у своєму коментарі до закону "Про лобістську діяльність" литовська дослідниця Л. Андрікене, "перед ухваленням закону йшлося про його важливість і майбутній ефект для забезпечення прозорості управління державою і поєднання приватних і суспільних інтересів в управлінні державою, для зміцнення боротьби з корупцією". На переконання дослідниці, основною проблемою легітимації лобіювання в Литві і на рівні ЄС, можна вважати нерозуміння процесів ухвалення рішень в Європейському Союзі, Європейській Комісії, Європейському Парламенті, відсутність національного досвіду лобіювання, а також зацікавленості груп інтересів в діяльності груп тиску та їх представництві в політичних інституціях держави. Тобто, де-факто групи інтересів самостійно займаються лобістською діяльністю, порушуючи згаданий закон [6]. Така позиція дослідниці дає підстави вважати, що саме по собі прийняття закону, що врегульовує лобістську діяльність, не гарантує формування у суспільстві розуміння процесів цивілізованого лобізму, не забезпечує утворення дієвих груп лобістів, а отже не призводить до формування ефективного внутрішньодержавного та міжнародного національного лобізму. Як зазначає з цього приводу М.М. Газізов "фактично нині в Литовській Республіці ще не сформувалася культура лобістської діяльності, немає звички діяти з приводу прийняття будь-якого закону тільки через лобіста і жодним іншим шляхом" [1, с. 60]. Ймовірно тому, вже в 2014 р. питання врегулювання лобізму повторно розглядалося в Литві на урядовому рівні. Урядовий комітет у лютому 2014 р. відхилив підготовлений Бюро з боротьби та запобігання корупції (KNAB) проект Закону «Про відкритість лобістської діяльності» [7, с. 17]. На наше переконання, умови прийняття нового закону, навряд чи призведе до різкого зростання ефективності лобізму в Литві. Чинний закон, при всіх його недоліках діє, і невисока ефективність лобістської діяльності Вважаємо, що в даному випадку було б доречніше активізувати діяльність щодо підвищення "цивілізованості" лобізму, вести активну роз'яснювальну роботу серед населення, за потреби - внести належні зміни до чинного закону.
В Республіці Польща лобізм наразі регулюється Актом від 7 липня 2005 року «Про лобістську діяльність в законодавчому процесі». В даному законі визначаються правила відкритого лобізму в законодавчому процесі, правила професійної лобістської діяльності, форми нагляду за професійним лобізмом, правила ведення списку організацій, що займаються професійною лобістською діяльністю, а також покарання за порушення норм цього закону.
Відповідно до нього, лобістська діяльність (лобізм) включає будь-яку діяльність, спрямовану на здійснення впливу по відношенню до органу державної влади в законодавчому процесі на центральному, урядовому або парламентському рівнях [8]. Професійний лобізм включає в себе лобістську діяльність, здійснювану за плату від імені третіх сторін, щоб інтереси цих сторін були взяті до уваги в законодавчому процесі. Професійний лобізм може здійснюватися як від компанії, так і окремою особою на підставі договору, в рамках цивільного права.
Відповідно до зазначеного нормативного акту, Рада Міністрів Польщі повинна готувати, принаймні раз в шість місяців, програму законодавчої роботи. Дана програма має включати, зокрема: точну інформацію про заплановані зміни, які планується внести до законів, вказівки на орган, який відповідальний за розробку закону, прізвище, ім'я та позицію особи, відповідальної за підготовку проекту закону, а також веб-адреса офіційного інформаційного бюлетеня [8]. Будь-які документи, пов'язані з розробкою проекту закону, повинні бути опубліковані в даному бюлетені. Таким чином, польський закон щодо регулювання лобізму унормовує не лише діяльність самих лобістів, але й суміжну їй діяльність органів державної влади. Водночас, дослідники давно звертають увагу на суттєву обмеженість польського закону. Так, М. М. Газізов з цього приводу зазначає "Польська модель законодавчого регулювання інституту лобізму орієнтована виключно на лобіювання, що здійснюється в законотворчому процесі та не стосується органів виконавчої та судової влади" [1, с. 61]. Крім того, серед дослідників досі точаться суперечки з приводу того, що закон не містить чітких положень щодо поширення його норм на місцевий рівень. Відповідно сфера діяльності, врегульована Актом «Про лобістську діяльність в законодавчому процесі» дійсно обмежується винятково законодавчим процесом на державному рівні. Таким чином можна вважати, що лобізм в Республіці Польща врегульовано лише фрагментарно.
Висновки
Інститут лобізму в унормованому чи не унормованому вигляді присутній в будь-якій демократичній державі. Для різних країн характерні різні моделі лобіювання і навіть в рамках однієї моделі національним інститутам лобізму притаманні суттєві відмінності. В Європейському Союзі переважаючою є континентальна модель лобістської діяльності. Такі держави як Республіка Польща та Литовська Республіка прийшли до необхідності прийняття регуляторного законодавства щодо лобізму лише в 2000-х роках. Така затримка в розвитку нормативно-правового регулювання лобістської діяльності в цих державах обумовлена їх минулим - належністю до країн соціалістичного табору та до складу СРСР відповідно. Саме тому їх досвід є вкрай цінним для вітчизняних дослідників.
Аналіз досвіду нормативно-правового регулювання лобістської діяльності Литовської Республіки свідчить про те, що прийняття належного регуляторного закону є необхідною, але аж ніяк не достатньою умовою для формування цивілізованого лобізму. Розвиток легальної лобістської діяльності потребує просвітницької роботи з громадянами, дотримання відповідальними особами високих етичних норм, формування культури лобізму, що потребує років або й десятиліть.
Досвід Республіки Польща свідчить, що прийняття закону, який врегулює тільки окрему складову лобістської діяльності також не принесе очікуваного зниження тіньового лобізму. Саме тому, в Україні доречно відразу приймати профільний закон, який регулюватиме лобістську діяльність в цілому (а не лише лобізм законотворчого процесу), а також стимулювати формування вітчизняної культури лобістської діяльності. З цією метою варто було б створити "школи юних лобістів" у вищих навчальних закладів, що готують фахівців з державного управління, менеджменту організації тощо.
Література.
1. Газізов М. М. Європейський досвід лобістської діяльності: уроки для України / М. М. Газізов // Вісник НАДУ
2. Войнич О. М. Цивілізований лобізм як чинник політичної культури: концептуальний та прикладний виміри: дис на здобуття наук. ступеня канд. політ. наук: спец. 23.00.03 «Політична культура та ідеологія» / О. М. Войнич. – К., 2009. – 198 с.
3. Толстых П. А. Профессиональный словарь лоббистской деятельности [Электронный ресурс] / П. А. Толстых // Российский официальный портал о лоббизме и GR. – Режим доступа : http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=28
4. Treaty of Nice amending the Treaty on European Union and the Treaties establishing the European Community and certain related acts. March 2001;
First demographic estimates for 2007 // Eurostat data in focus. Population and social conditions. – 2008. – №3. – P.1.
5. EU lobbying regulations - Poland Hungary Lituania [Електронний ресурс] : Unclassified GOV/PGC/ETH/RD(2007)2 – Режим доступу : http://www.aalep.eu/sites/default/files/documents/EU%20LOBBYING%20REGULATIONS-POLAND%2CHUNGARY%2C%20LITHUANIA.pdf
6. Андрикене Л. Лоббизм в Литве и за рубежом [Електронний ресурс]/ Лайма Андрикене. – Режим доступу: http://www.jura.lt/2002_02/ article07_r.htm
7. Бусол О. Нова філософія фінансування політичних партій великим бізнесом./ О. Бусол // Громадська думка про право творення. - №4 (129). Лютий. – 2017 р. – с. 13-23.
8. Про лобістську діяльність в законодавчому процесі [Електронний ресурс] : Закон (Акт) Республіки Польща від 07 лип. 2006 р. – Режим доступу : http:// www.sejm.gov.pl/prawo/lobbing/lobbing.htm
References.
1. Hazizov, M. M. "European Experience of Lobbying: Lessons for Ukraine", Visnyk NADU.
2. Voinych, O. M. (2009), "Civilized lobbyism as a factor of political culture: conceptual and applied dimensions", Abstract of Ph.D. dissertation, 23.00.03 «Politychna kultura ta ideolohiia», Kyiv, Ukraine, p.198.
3. Tolstyh, P. A. "Professional Dictionary of Lobbying Activity", Rossijskij oficial'nyj portal o lobbizme i GR, [Online], available at: http:// www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=28
4. Treaty of Nice amending the Treaty on European Union and the Treaties establishing the European Community and certain related acts. March 2001; First demographic estimates for 2007 // Eurostat data in focus. Population and social conditions. – 2008. – vol. 3. – P.1.
5. EU lobbying regulations - Poland Hungary Lituania, Unclassified GOV/PGC/ETH/RD(2007)2, [Online], available at: http://www.aalep.eu/sites/default/files/documents/EU%20LOBBYING%20REGULATIONS-POLAND%2CHUNGARY%2C%20LITHUANIA.pdf
6. Andrikene, L. "Lobbying in Lithuania and abroad", [Online], available at: http://www.jura.lt/2002_02/ article07_r.htm
7. Busol, O. (2017), "New Philosophy of Financing Political Parties by Big Business", Hromadska dumka pro pravo tvorennia, vol. 4 (129), pp. 13-23.
8. On Lobbying Activity in the Legislative Process: Act (Act) of the Republic of Poland dated 07 July. 2006, [Online], available at: http:// www.sejm.gov.pl/prawo/lobbing/lobbing.htm
Стаття надійшла до редакції 18.08.2017 р.