EnglishНа русском

Державне управління: удосконалення та розвиток № 5, 2015

УДК: 351.72

 

В. В. Шпачук,

доктор наук з державного управління, доцент

 

ОЦІНКА ЕФЕКТИВНОСТІ ПОЛІТИКИ ДЕРЖАВНИХ ЗАПОЗИЧЕНЬ УКРАЇНИ В ПЕРІОД ТРАНСФОРМАЦІЇ ЕКОНОМІКИ

 

V. V. Shpachuk,

Doctor of Sciences in Public Administration, Associate Professor

 

EVALUATION OF THE EFFECTIVENESS OF THE POLICY OF STATE BORROWINGS OF UKRAINE IN THE PERIOD OF ECONOMIC TRANSFORMATION

 

У статті здійснено аналіз та оцінку ефективності полiтики державних зовнішніх запозичень України в період трансформації економіки. За результатами здійсненого аналізу та оцінки виявлено найбільш суттєві помилки, яких припустився уряд України на етапі формування зовнішнього боргу України, що мало негативний вплив на якість управління державним зовнішнім боргом в майбутньому, вплинуло на політику управління боргом і було причиною виникнення проблем в частині управління боргом в майбутньому. Окреслено помилки та прорахунки, яких припускались уряди Україна під час подальшого управління зовнішнім державним боргом, в тому числі при обслуговуваннi державного зовнiшнього боргу. Встановлено, що негативним чинником, який ускладнює розв’язання трансформаційних проблем та перешкоджає виробленню адекватної політики щодо врегулювання відносин між резидентами України в більш широкому контексті міжнародних кредитних відносин за участю нашої держави є вади законодавчої, нормативної системи, тощо.

 

The article analyzes and evaluates the effectiveness of the policy of the state external borrowing of Ukraine in the period of the transformation of the economy. The results of the analysis and evaluation revealed the most significant mistakes made by the Ukrainian government at the stage of Ukraine's external debt formation, which had a negative impact on the quality of public external debt management in the future, influenced debt management policies and caused problems in managing debt in the future. The errors and mistakes made by the governments of Ukraine during the subsequent management of external public debt, including the servicing of the state external debt, are outlined. It is established that the defects of the legislative, normative system, etc., are a negative factor that complicates the decision of transformational problems and impedes the development of adequate policy for settling relations between residents of Ukraine in the broader context of international credit relations with the participation of our state.

 

Ключові слова:  державний зовнішній борг, уряд, управління, механізми, боргова політика.

 

Key words: government external debt, government, public administration, mechanisms, debt policy.

 

 

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМИ

Ефективне управлiння державним зовнiшнiм боргом передбачає не лише кiлькiсний та якісний аналiз самого боргу, а також оцiнку та аналiз механізмів державного управління. Відсутність якісної боргової політики, досконалих механізмів державного управління, неефективне, часто нецiльове використання бюджетних коштiв, яке мало місце з часу отримання Україною незалежності призвели до iснування великої заборгованості, у тому числі і у бюджетнiй сферi, що вимагало пошуку нових джерел для фінансування наявних витрат та завдань держави, якими пізніше стали зовнішні запозичення. До того ж, бюджетна заборгованiсть, крiм заборгованостi державного бюджету i мiсцевих бюджетiв, мала також заборгованiсть, що виникла унаслiдок незбалансованості державних бюджетів, недофiнансування та заборгованiсть через недопланування витрат. Недофiнансування видаткiв вiдбувалося з причини невиконання доходної частини бюджету та неефективного витрачання бюджетних коштiв. Недопланування видаткiв було наслiдком недостатньо якiсного формування бюджетiв, коли реальнi потреби бюджетної сфери просто не планувалося фiнансувати i при цьому нiякого реального скорочення таких потреб не вiдбулося. Такий же підхід мав місце і під час здійснення запозичень на зовнішніх ринках.

 

АНАЛІЗ ОСТАННІХ ДОСЛІДЖЕНЬ І ПУБЛІКАЦІЙ

Широке коло питань щодо зовнішнього боргування країни висвітлено в роботах зарубіжних вчених: С.Агапової, Р.Барро, О.Бланшара, Дж.Б’юкенена, А.Вавілова, Ю.Данилова, Р.Джордано, Е.Домара, Ф.Друді, Дж.Кейнса, Т.Кіхоу, Г.Коула, Л.Красавіної, П.Кругмана, Р.Масгрейва, Дж.Меаде, А.Міссаля, Ф.Модільяні, Д.Рікардо, Г.Рибалко, А.Саркісянця, А.Сміта, Дж.Стігліца, Л.Федякіної та інших, так і вітчизняних науковців: О.Барановського, Т.Вахненко, Б.Губського, О.Заруби, О.Іваницької, Г.Климка, В.Корнєєва, В.Лісовенка, В.Новицького, О.Плотнікова, А.Старостіної, В.Суторміної, В.Юрчишина та інших. У більшості із цих робіт акцентується увага на ґрунтовному розкритті економічної сутності проблеми зовнішніх запозичень і тільки фрагментарно висвітлюються питання державної боргової політики, державного управління ними.

 

ФОРМУЛЮВАННЯ ЦІЛЕЙ СТАТТІ (ПОСТАНОВКА ЗАВДАННЯ)

Метою статті є аналіз та оцінка ефективності полiтики державних зовнішніх запозичень України в період трансформації економіки.

 

ВИКЛАД ОСНОВНОГО МАТЕРІАЛУ

Першим запозиченням, що здійснювались урядом України на зовнішніх ринках, не передувала ґрунтовна та кропітка робота у частині розробки відповідних механізмів державного управління, визначення основних засад необхідності залучення та спрямування коштів, обслуговування боргових зобов’язань та подальшого управління ними. Внаслідок цього, вже на етапі формування зовнішнього боргу України – 1992 – 1994 роки – уряд припустився ряду суттєвих помилок, які мали негативний вплив на якість управління державним зовнішнім боргом в майбутньому і були причиною виникнення ряду проблем в частині управління боргом,:

- накопичення державного зовнiшнього боргу мало безсистемний не завжди достатньо обгрунтований характер;

-  не були розробленi механiзми державного управлiння та довгострокова стратегiя управління зовнiшнiм боргом;

- відповідальність за погашення певної частки кредитів з самого початку покладалася на Державний бюджет;

- ефективнiсть від використання зовнішніх кредитів була досить примарливою i не завжди економiчно обгрунтовною.

Не були усунуті урядом помилки, що мали місце під час вищезазначеного етапу, і під час періоду з кiнця 1994 по кінець 1996 року. Нові запозичення продовжувались здійснюватися за відсутності чітко сформованих цілей та принципів боргової політики, механізмів державного управління державним зовнішнім боргом України – хаотично та безсистемно. Крім того, характерною ознакою використання механізму запозичень у вищезазначені періоди накопичення державного зовнiшнього боргу та на теперiшнiй час було й те, що урядом кошти спрямовувались не в реальний сектор економіки, тобто не на інвестиції, а на фінансування нагальних потреб, неефективних програм, накопичення валютних резервів тощо.

Таке використання кредитних ресурсів не лише не сприяло їх поверненню, а, навпаки, створювало зростаючу подальшу залежність у нових ресурсах: спочатку на покриття тих же поточних потреб бюджетів та урядів, пізніше – для сплати відсотків за користування коштів та погашення самих кредитів.

Але відсутність відповідних механізмів державного управління, недосконала боргова полiтика, невеликий розмiр державних зовнiшнiх зобов'язань та вiдсутнiсть пiкових перiодiв здiйснення проплат за ними ще не чинили суттєвих перешкод та негативного впливу на платоспроможнiсть країни. Першi труднощi почали виникати у серединi 90-х рокiв, коли уряд не змiг розрахуватися за так звані "газові борги", і Україна вперше зіткнулася з необхідністю здійснення реструктуризації зазначених боргових зобов’язань. Це був лише перший досвiд уряду у проведеннi реструктуризацiї власних боргiв, який було використано i в майбутньому. Вiдповiдних висновкiв про необхiднiсть запровадження ефективної програми управління державним зовнiшнім боргом так i не було зроблено.

Пiзнiше, перед Урядом постала ще одна проблема – погашення відсотків та сум основного боргу за раніше отриманими зовнішніми кредитами. Адже на етапi здiйснення запозичень "ейфорiя" вiд легкостi та швидкостi отримання коштiв закривала необхiднiсть здiйснення витрат з обслуговування боргу в майбутньому. До того ж, спочатку для цього можна було використовувати кошти, отримані за новими кредитами, однак в подальшому потреба країни в коштах значно перевищувала розмір надходжень. Водночас, неможливiсть, вчасно та в повному обсязi проводити обслуговування зобов’язань призводить до того, що фактично відбувається реешелонування боргу, яке полягає в перенесенні на більш пізній строк дати погашення, що веде до збільшення відсотків за позикою, але дає боржникові можливість зменшити суму своїх щорічних виплат на фоні інших проблем. Стрімке зростання потреб країн у коштах для обслуговування боргу призводило і до збільшення коштів, що відволікались з виробничого обороту і не спрямовувались на фінансування інвестиційних витрат економіки країни.

Ситуативний пiдхiд з боку уряду до формування строкової структури боргу i дискретна iнтервалiсть запозичень на рiзних умовах призводили до "пiкових" перевантажень платежiв, якi, в свою чергу, провокували боргову кризу. При цьому, навiть прийнятнi умови конкретних позик не виключають негативного сукупного впливу на загальний графiк сукупного  обслуговування боргу. Крім того, постiйне погiршення ситуацiї в економiцi країни, посилення кризових явищ та кризи свiтової економiкиi тiльки пiдсилювали цей процес, мали прямий негативний вплив i на платоспроможнiсть України, якiсть її обслуговування.

Отже, держава постійно опинялась в ситуацiї, коли механізми державного управління державними зовнішніми зобов’язаннями, боргова полiтика не мали і не мають чiтких визначених засад, публiчних правових рамок функцiонування, а сам ринок боргу зберiг "придворний" характер управлiння, притаманний йому з самого початку. Фактично правовий режим цього ринку визначається перiодичними публiкацiями постанов Кабiнету Мiнiнстрiв України, Мiнiстерства фiнансiв України про випуск i обслуговування чергових зобов'язань держави в рамках визначення бюджетним законодавством граничних розмiрiв на поточний рiк. Вiдсутнiсть довгострокової концептуальної основи боргової полiтики країни робить превалюючими ситуативнi орiєнтири: спочатку фiнансування якихось тимчасових прiоритетних завдань уряду та напрямкiв економiки, дефiциту державного бюджету, соцiальних програм, пiзнiше – необхiдностi здiйснювати виплати з обслуговування та погашення ранiше отриманих кредитiв та iнше.

До об'єктивних факторiв такої ситуацiї слiд вiднести несприятливий iнвестицiйний клiмат, трансформацiйний склад виробництва i звуження на цiй основi податкової бази, вiд'ємне сальдо торговельного балансу, переважання застарiлої технологiчної бази iз значною мiрою морального старiнняi фiзичного спрацювання основного капiталу, уповiльненi темпи виробничого вiдтворення. Суб'єктивнi фактори пов'язанi з ситуативними прорахунками у тактицi залучення, використання та обслуговування боргу, спробами вирiшення проблем у "пожежному порядку" [1, c. 34].

На жаль, бiльшiсть помилок та прорахункiв, яких припустилась Україна, аналогiчнi тим, що їх мали й iншi країни, попередники. Але вважаємо за доцiльне конкретизувати тi, що мали і мають найбiльший вплив на виникнення негативних наслiдкiв при обслуговуваннi зовнiшнього боргу саме Україною:

- першi i подальшi залучення здiйснювалися при відсутності відповідних механізмів державного управління державним зовнішнім боргом України, без чiткої керованостi процесу залучення, використання i погашення зовнiшнiх запозичень, тобто, виваженої державної стратегiї управлiння зовнiшнiм боргом на довгостроковий перiод. Вся полiтика держави щодо державного боргу зводилась до "латання дiрок" у пожежному режимi спочатку у державному бюджетi, пiзнiше й у обслуговуваннi зовнiшнiх запозичень;

- полiтика держави щодо державного боргу та управлiння ним не знайшла чiткого та гармонiйного поєднання з фiнансовою полiтикою держави;

- використання залучених коштiв є вкрай неефективним i переважно не створює передумов для їх вiдтворення. Зокрема, уряд позичав кошти для покриття бюджетного дефiциту, що виникав внаслiдок погiршення економiчної ситуацiї в країнi, не завжди ефективної роботи з боку уряду;

- вiдсутнiсть боргової полiтики не була навiть компенсована встановленням ймовiрного лiмiту обсягiв зовнiшнiх запозичень до ВВП, експорту, визначенням критичного показника економiчної безпеки з державного боргу, механiзмiв оцiнки ефективностi залучення i використання кредитних ресурсiв, питомої ваги в загальному обсязi залучених коштiв частки, яка б з меншими негараздами для країни могла використовуватись для потреб споживання, фiнансування дефiциту бюджету;

- кредитнi ресурси, що залучались для кредитування вiтчизняних пiдприємств пiд гарантiю уряду, були надто дорогими для пiдприємств (страхування за тарифом 8%, середня ставка кредитування – 7-10%, значна комiсiйна винагорода уповноваженого банку), а самi проекти, що фiнансувались, не передбачали швидкого повернення коштiв i не завжди були ефективними i необхiдними для держави. За розрахунками, з кожних 100 доларiв США, що надавались пiдприємствам пiд гарантiї уряду, 85 доларiв США мусив погашати уряд [2, c. 26]. Значна частина ресурсiв, спрямованих на погашення боргів, втрачена для бюджету безповоротно: багато пiдприємств – одержувачiв гарантованих кредитiв реорганiзованi чи збанкрутiли. Вiдсутнiй механiзм вiдшкодування витрат Державного бюджету, якi виникають внаслiдок необхiдностi виконання гарантiйних зобов'язань держави за цими кредитами. Тому фактично iнститут державного гарантування перетворився на iнститут субсидування за рахунок бюджету, оскiльки погашення iноземних кредитiв, гарантованих урядом, перекладається на державу, робить неефективним їх використання;

- проблеми з обслуговуванням державного боргу, яких уряд так i не змiг уникнути, суттєво пiдiрвали довiру до України як надiйного позичальника з боку iноземних кредиторiв, внаслiдок чого вiдбулось й обмеження кола ймовiрних кредиторiв. Все це негативно вiдбивалося i на iнвестицiйному рейтингу країни та її боргових зобов'язаннях;

- вкрай несприятливий для ефективного використання зарубiжних кредитiв стан економiчного середовища призводить до трансформацiї вхiдних, переважно позитивних, чинникiв (надання зовнiшнiх кредитiв) у внутрiшнi негативнi наслiдки (зростання обсягiв зовнiшньої заборгованостi та її обслуговування);

- використання урядом зовнішніх займів на поточні потреби призводить до створення боргової піраміди, через що вiдбувається перекладання боргового тягаря на майбутні покоління;

- непродумане, хаотичне здiйснення запозичень призводить до перекосiв у структурi самої заборгованостi, яка складається переважно з коротко- та середньострокових зобов'язань, що ускладнює процес управлiння ними;

- отримання кредитiв вiдбувалось і відбувається без урахування часу їх погашення та узгодження з можливостями держави, внаслiдок чого мали і мають мiсце великi пiковi перiоди здiйснення виплат.

Як видно з викладеного вище, уряди держави припускалися і припускаються достатньої кiлькостi рiзноманiтних помилок в управлiннi державним зовнiшнiм боргом, бiльшостi з яких можна було не тiльки уникнути, а й зовсiм не робити. Але навiть зробленi помилки, деякi з яких мають схильнiсть до повторення з бiльшим негативним ефектом, не стали для уряду точкою змiни ситуацiї в сферi управлiння державним зовнiшнiм боргом.

Негативним чинником, який ускладнює розв’язання трансформаційних проблем та перешкоджає виробленню адекватної політики щодо врегулювання відносин між резидентами України в більш широкому контексті міжнародних кредитних відносин за участю нашої держави є вади законодавчої, нормативної системи. Серед основних таких вад слід назвати:

- відсутність важливих складових правового механізму, неврегульованість деяких аспектів кредитно-фінансової діяльності, що створює сприятливі умови для бюрократизації, надмірного застосування адміністративних та суб’єктивістських принципів регулювання, зловживань, корупції;

- структурна "неповноцінність" законодавчо-нормативного апарату, а саме функціональної диспропорції у співвідношенні між законами і підзаконними актами на користь останніх;

- юридична некоректність, внутрішня суперечливість, колізійність у врегулюванні, в тому числі відносин у валютно-фінансовій сфері;

- традиційна для пострадянського правового простору відсутність у багатьох нормативно-правових актах посилань на реальні механізми їх реалізації та засоби контролю за процесом виконання відповідних актів;

- нестабільність нормативно-правової бази регулювання зовнішньо-економічних і, зокрема, валютно-фінансових відносин [3, c. 148].

 

ВИСНОВКИ

Нестача внутрішніх джерел ресурсів та інвестицій спонукають уряди країн до пошуку альтернативних джерел, якими виступають запозичення, що здійснюються на зовнішніх боргових ринках. Таким чином, країна має змогу використовувати додатковi можливостi для покращання економiчної ситуацiї, макроекономiчних показникiв її розвитку, стану платiжного балансу, пiдвищення рiвня споживання тощо. При цьому зовнiшнi запозичення не вiдокремлені вiд загальноекономiчних процесiв країни-позичальника, завдання щодо управління ними покладається на відповідні державні органи, а наслiдки залучення коштiв для країни безпосередньо залежать вiд ефективності використовуваних механізмів державного управлiння. Так, ситуативний пiдхiд до формування строкової структури боргу i дискретна iнтервалiсть запозичень на рiзних умовах призводять до «пікових» перевантажень платежiв, а неможливiсть вчасно та в повному обсязi проводити обслуговування боргу призводить до відстрочення проблеми шляхом реешелонування боргу.

Враховуючи, що управлiння державним зовнiшнiм боргом повинно проводитись в межах загального державного управлiння, фiнансової полiтики країни, виникає необхiднiсть запровадження окремих заходiв вдосконалення засад загальнодержавного управлiння економiкою та в цьому контекстi шляхiв вдосконалення процесу управлiння зовнiшнiми зобов'язаннями держави, адже перспективи макроекономічного розвитку економіки України перебувають в системі жорстких кореляційних зв’язків з проблематикою зовнішнього боргу та параметрами міжнародної кооперації та міжнародного поділу праці.

 

Література.

1. Корнєєв В.В. Борговi парадокси i орiєнтири державних запозичень // Економiка України. – 2000. – №6. – C. 30–37.

2. Луніна І.Д. Державні гарантії у перехідній економіці: теоретичний аналіз і досвід України // Економіка України. – 1999. – №12. – C. 19–29.

3. Новицький В.Є., Плотнiков О.В. Динамiка зовнiшнiх боргових зобов'язань України. – К.: Полiтична думка, 2000. – 332 с.

 

References.

1. Korneev, V.V. (2000), Borgovi paradoksy I orientiry dergavnih zapozichen [Borgovy paradoxes and government borrowings], Ekonomika Ukraini, Kyiv, Ukraine.

2. Lunina I.D. (1999), Dergavni garantii u perehidniy ekonomitsi: teoretichniy analiz i dosvid Ukraini [State guarantees in transition economies: theoretical analysis and experience of Ukraine], Ekonomika Ukraini, Kyiv, Ukraine.

3. Novitskiy V.Y. and Plotnikov O.V. (2000), Dinamika zovnishnih borgovih zobovyazan Ukraini [Dynamics of Ukraine's external debt obligations], Politichna dumka, Kyiv, Ukraine.

 

Стаття надійшла до редакції 20.05.2015 р.