EnglishНа русском

Державне управління: удосконалення та розвиток № 12, 2017

УДК 352

 

Ю. В. Шпак,

доктор наук з державного управління, доцент,

професор кафедри економічної безпеки, публічного управління та адміністрування,

Житомирський державний  технологічний університет

 

ЗАРУБІЖНИЙ ДОСВІД РЕГУЛЮВАННЯ ДЕЛЕГОВАНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В КОНТЕКСТІ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ

 

Yu. V. Shpak,

Doctor of Sciences in Public Administration, Associate Professor,

Professor of the Department of Economic Security, Public Administration and Administration,

Zhytomyr State Technological University

 

FOREIGN EXPERIENCE IN REGULATING DELEGATED POWERS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES IN THE CONTEXT OF DECENTRALIZATION OF POWER

 

Вивчення і рецепція світового досвіду реалізації муніципалітетами державних делегованих повноважень є значною частиною концепції реформування конституційно-правових засад взаємодії держави та місцевого самоврядування в Україні. У зв’язку з цим необхідно активно виявляти і поширювати кращі досягнення зарубіжної теорії та практики.

В статті розглянуто сучасні підходи до визначення понять делеговані повноваження, проаналізовано міжнародний досвід регулювання делегованих повноважень органів місцевого самоврядування, розглянуто процес впровадження децентралізації в Україні.

 

The study and reception of world experience in the implementation by the municipalities of state delegated authorities is a significant part of the concept of reforming the constitutional and legal principles of interaction between the state and local self-government in Ukraine. In this regard, it is necessary to actively identify and disseminate the best achievements of foreign theory and practice.

The article considers modern approaches to the definition of delegated powers, analyzes the international experience of regulation of delegated powers of local self-government bodies, reviews the process of decentralization implementation in Ukraine.

After analyzing the international experience of regulating delegated powers of local self-government bodies, for the successful implementation of the decentralization process in Ukraine it is necessary: to introduce mandatory (legislative) and voluntary (contractual) delegation of authority, voluntary delegation should be carried out with the consent and interest of the representative body of local self-government of the relevant community. , give the right to a representative body of local self-government in case of non-fulfillment or improper execution of the states their obligations regarding the material and financial provision of them, as well as in the event that it is impossible to effectively exercise their own (self-governing) powers to decide on the termination of the exercise of powers delegated by the state; use the experience of foreign states in carrying out public consultations with local government associations, representative bodies of local self-government of relevant communities in resolving issues of mandatory delegation of authority; to strengthen state guarantees for the implementation of delegated powers; to introduce the principle of freedom of adjustment of powers delegated by the state to local conditions; to establish additional guarantees of material and financial provision of delegated authority.

Realizing the above-mentioned measures, Ukraine will be able to build a strong, financially stable civil society.

 

Ключові слова: децентралізація влади, державне управління, органи місцевого самоврядування, демократичне управління, делеговані повноваження, громадянське суспільство.

 

Key words: decentralization of power, state administration, bodies of local self-government, democratic governance, delegated powers, civil society.

 

 

Постановка проблеми. Проблема виконання делегованих повноважень органами місцевого самоврядування в умовах децентралізації наразі є доволі актуальною та обговорюваною як серед науковців, так і практиків. Вкрай важливим є дослідження процесу регулювання делегованих повноважень, його вдосконалення за умов розширення функцій та повноважень місцевого самоврядування. В контексті цього варті уваги умови, за яких проведення децентралізації влади матиме позитивну динаміку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, у яких започатковано розв’язання проблеми.  Дослідженню питання делегування повноважень органам місцевого самоврядування, а також реформам адміністративно-територіального устрою в Україні присвячують свої роботи дослідники як з галузі державного управління, так і економічних, юридичних наук. Серед авторів, слід виділити виділити наступних: Т.О. Булковський, А.А. Гринько, О.В. Гуненкова, І.М. Дмитрук, Д.Ю. Записний, Т.В. Маматова, О.В. Скрипнюк та ін.. Однак, незважаючи на значну кількість напрацювань, вказане питання ще потребує докладного дослідження та уточнення.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Основним завданням статті є практичні рекомендації реалізації виконання делегованих повноважень органами місцевого самоврядування  на основі зарубіжного досвіду.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів.

Україна, як й інші постсоціалістичні країни, намагається запозичити модель національно-локальних відносин країн розвиненої демократії [1]. Отже, функціонування в Україні інституту державних делегованих повноважень органів місцевого самоврядування має ґрунтуватися на врахуванні як національної спадщини, так і світового досвіду роботи місцевих органів влади в якості агентів держави. У державах Західної Європи інститут делегування державних повноважень органам місцевого самоврядування відомий ще з часів  римського права, який з часом був сприйнятий правовою практикою багатьох країн світу [6]. Приміром, ще у 1790 р. в доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого самоврядування, представленій у Національних зборах Франції, виокремлювалися справи, за своєю природою властиві муніципальному управлінню, і справи державні, які передаються органам місцевого самоврядування [2]. Крім національного досвіду, на сучасному етапі положення міжнародного права сприяють виробленню у зарубіжних країнах універсальних стандартів у сфері спрямування державою повноважень на місцевий рівень. Зокрема, йдеться про положення Європейської хартії місцевого самоврядування, у ст. 4 якої закріплено право центральних або регіональних органів влади делегувати свої повноваження органам місцевого самоврядування, оскільки останні мають найтісніший контакт з громадянами. Органи місцевого самоврядування у міру можливості мають право пристосовувати делеговану діяльність до місцевих умов [3]. Як зазначають українські вчені, виходячи із положень Європейській хартії місцевого самоврядування, основою делегованих повноважень є загальновизнаний принцип субсидіарності. Згідно з цим принципом при делегуванні місцеві органи влади виступають як інструмент якісного вирішення публічних справ [4]. На сьогодні делегування державою своїх повноважень на локальний рівень характерно для всіх теорій місцевого самоврядування (державницької, громадівської та муніципального дуалізму), адже сприяє: а) можливості уникнути зайвої концентрації влади на центральному рівні, перевантаження центрального уряду місцевими справами; б) забезпеченню участі населення у здійсненні владних повноважень, у політичному процесі; в) зближенню держави з громадянським суспільством; г) здійсненню раціоналізації й оптимізації муніципального управління в цілому та ін. [2]. Проте в зарубіжних країнах делегування державою повноважень муніципалітетам має специфіку, зокрема щодо форм, меж, обсягу та змісту цього процесу. У цьому зв’язку, розглядаючи особливості конституційно-правового регулювання делегованих повноважень органів місцевого самоврядування в зарубіжних країнах, в яких втілено різні концепції місцевого самоврядування, варто підтримати думку П. М. Любченка. Основні теорії місцевого самоврядування повною мірою не задовольняють новітніх потреб суспільного розвитку. Існуючі у світі муніципально-правові теорії, по суті, є вираженням певних типів правової культури, які об’єктивно складаються у житті конкретних суспільств [6].

Державницька теорія вбачає у місцевому самоврядуванні частину держави – одну з форм організації державного управління. В її умовах муніципальні органи найбільшою мірою контролюються центральною владою. Відтак, у країнах, що тяжіють до державницької концепції місцевого самоврядування, на муніципалітети держава поклала виконання своїх власних функцій. До 90-х років ХХ ст. саме така взаємодія між державою і територіальними колективами мала місце у багатьох країнах Європи.

Наразі ця модель місцевого управління у більшому ступені знаходить відображення у конституційному законодавстві пострадянських республік. Останні намагаються імплементувати демократичні стандарти місцевого самоврядування, але радянській досвід управління впливає на «бронювання» за державою патронажної функції щодо функціонування муніципалітетів. Така державна опіка втілюється, зокрема, і в практику делегування органам місцевого самоврядування державних повноважень і ресурсів для виконання на місцевому рівні гарантованих державою зобов’язань та послуг [2]

Вважаємо, що значущість цих сфер (попередження надзвичайних ситуацій міжмуніципального і регіонального характеру, стихійних лих, епідемій та ліквідації їх наслідків; створення і забезпечення охорони державних природних заказників, пам'яток природи, природних парків тощо) говорить про неможливість органів місцевого самоврядування у силу своєї природи самостійно, без належного державного забезпечення, здійснювати функцію державних агентів та нести  адекватну відповідальність за власні дії.

Разом з тим у національних і міжнародних дослідженнях констатується наявність загальних проблем та схожих варіантів їхнього вирішення в різних регіонах держави [2]. Серед найбільш поширених проблем виокремлюються наступні.

По- перше, виконання муніципалітетами повноважень, які безпосередньо за ними не закріплені, але випливають зі змісту ст. 2 закону «Про місцеве самоврядування». Дана норма встановлює так звані «нестандартні повноваження» муніципалітетів – право муніципалітетів втручатися в будь-які соціально-економічні сектори з метою задоволення нових потреб своїх громадян або виконувати де-факто делеговані державні повноваження на спеціальній основі, яка передбачає одноразову передачу фінансових ресурсів, не підтверджених надалі.

По-друге, брак фінансування делегованих повноважень.

По-третє, адміністративний контроль за здійсненням таких повноважень досить часто перетворюється в нагляд за доцільністю діяльності муніципалітетів, що суперечить ст. 8 Європейської хартії місцевого самоврядування [3].

По-четверте, не точне тлумачення природи принципу субсидіарності, закладеного в ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування [3], який передбачає явну перевагу передачі державою компетенції на регіональний або локальний рівень.

Наразі вироблені наступні шляхи вирішення означених проблем:

1. Держава делегує функції і повноваження тільки тим муніципалітетам, які мають значний фінансовий, кадровий та управлінський потенціал. Для утворення потужних муніципалітетів застосовується система фінансового вирівнювання і об’єднання муніципалітетів.

2. Впроваджується політика зменшення «нестандартних повноважень» муніципалітетів, суть якої полягає в праві муніципалітетів їх здійснювати лише за двох умов: а) коли власні повноваження достатньою мірою гарантуються; б) коли реалізація «нестандартних повноважень» не порушує бюджетну стабільність і фінансову стійкість.

3. У багатьох сферах, управління якими делегується на муніципальний рівень, державні завдання вирішуються за допомогою угод, яких щорічно підписується більше 300. Виділяють два типи таких угод в залежності від досягнутих домовленостей: перший – органи публічної влади різних територіальних рівнів погодилися спільно фінансувати певні заходи; другий – вони зобов’язалися співпрацювати в інші формальні та неформальні способи. При цьому формальними способами співпраці виступають спільне надання послуг, здійснення процедурної співпраці, надання необхідного нерухомого і рухомого майна тощо, у той час як неформальними – участь у 27 галузевих конференціях, в яких працюють представники держави (міністри), автономних співтовариств (областей) і муніципалітетів; робота Національної комісії зі співробітництва з органами місцевого самоврядування.

4. Втілюється принцип збалансованості ступеню адміністративного контролю за діяльністю муніципальних органів відповідно до важливості інтересів, які охороняються державою.

5. Продовжуються реформи щодо подальшої адміністративної та фінансової децентралізації.

Отже, проаналізувавши досвід конституційно-правового регулювання делегованих державних повноважень органів місцевого самоврядування у зарубіжних країнах дозволяє зробити наступні висновки.

1. Запровадження у зарубіжних країнах певного організаційно- правового механізму здійснення делегованих державних повноважень органів місцевого самоврядування знаходиться у безпосередній залежності від сприйняття тієї чи іншої концепції місцевого самоврядування.

2. У державах, конституційне законодавство яких втілило державницьку теорію, делегування державних повноважень муніципальним органам виступає елементом загальнодержавного механізму реалізації державної влади на місцях. Досвід пострадянських країн засвідчив, що перевантаженість обов’язковими делегованими державними повноваженнями, пильний адміністративний контроль за їх виконанням, брак фінансування призводить до втрати муніципалітетами представницької природи та зниження ефективності виконання власних повноважень.

3. У тих країнах, де модель місцевого управління була сформована відповідно до концепції муніципального дуалізму, делегування державних повноважень призначено залучити муніципальні органи до виконання ролі агентів держави з чітко визначеного кола завдань. Здійснення делегованих повноважень ґрунтується на принципі свободи пристосування до місцевих умов, що надає право муніципальним органам вимагати від держави виділення фінансових ресурсів для розвитку власних управлінських можливостей та відмовлятися від виконання таких повноважень за умови їх недостатнього фінансування. Участь держави в даному процесі полягає в оцінці якості результатів надання населенню переданих муніципальним органам сервісних послуг.

4. У країнах, де система місцевого самоврядування традиційно будується на основі «громадівської» теорії, місцеві колективи отримали високий ступінь автономії у сфері вирішення місцевих справ. Для взаємин держави та муніципальних органів найменшою мірою властиве обов’язкове делегування повноважень. Водночас, ці органи беруть участь у реалізації національних програм через різні форми соціального партнерства на основі добровільних і взаємовигідних угод з метою забезпечення належного соціально-економічного розвитку громади та покращення якості надання сервісних послуг.

5. Конституційно-правовий досвід зарубіжних країн у сфері делегування державою повноважень муніципальним органам свідчить, що в умовах розвинутої практики демократичного та децентралізованого функціонування територіальної організації влади інститут делегування повноважень історично передує передачі (трансферту) відповідних повноважень від держави до органів місцевого самоврядування, що передбачає самостійність цих органів у прийнятті рішень під обмеженим контролем представника держави.

 Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямі.

На підставі аналізу конституційно-правового регулювання механізму здійснення муніципальними органами державних делегованих повноважень у зарубіжних країнах вважаємо, що з метою удосконалення вітчизняного механізму необхідно:

1) запровадити обов'язкове (законодавче) і добровільне (договірне) делегування повноважень;

2) використати досвід зарубіжних держав щодо проведення органами державної влади попередніх консультацій з асоціаціями органів місцевого самоврядування, представницькими органами місцевого самоврядування відповідних громад при вирішенні питань обов'язкового делегування повноважень;

 3) посилити державні гарантії забезпечення виконання делегованих повноважень. Добровільне делегування повинно здійснюватися за наявності згоди та зацікавленості представницького органу місцевого самоврядування відповідної громади. Надати право представницькому органу місцевого самоврядування у разі невиконання або неналежного виконання державних зобов'язань щодо матеріально- фінансового їх забезпечення, а також у разі неможливості ефективно здійснювати власні (самоврядні) повноваження прийняти рішення про припинення виконання делегованих державою повноважень;

4) запровадити принцип свободи пристосування делегованих державою повноважень до місцевих умов;

5) встановити додаткові гарантії матеріально-фінансового забезпечення делегованих повноважень, зокрема, нарахування відсотків за ставкою, встановленою для податкової заборгованості у разі порушення термінів державного фінансування; фіксовану відсоткову частку від доходів, отриманих у зв'язку з виконанням делегованих завдань, що має надходити до власних доходів відповідних громад;

6) покласти в основу делегування повноважень критерій ефективності їх виконання;

7) з метою зміцнення інфраструктурного, фінансового, кадрового та управлінського потенціалу муніципальних органів, необхідного для ефективного здійснення делегованих повноважень, сприяти формуванню потужних муніципалітетів шляхом системи фінансового вирівнювання, об’єднання муніципалітетів, формування міжмуніципальних утворень, здійснення міжмуніципальної кооперації, державної підтримки структурних реформ органів місцевого самоврядування;

8) чітко визначити форми та межі юридичної відповідальності муніципальних органів за невиконання або неналежне виконання делегованих повноважень.

 

Список використаних джерел.

1. Булковський Т. О. Децентралізація адміністративних послуг органів внутрішніх справ України / Т. О. Булковський // Інвестиції: практика та досвід. – 2013. – № 8. – С. 166-169.

2. Гринько А.А. Органи місцевого самоврядування як суб'єкт надання адміністративних послуг / А.А. Гринько // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету : зб. наук. пр. Серія: Юриспруденція. – 2015. – №7. – С.160-163

3. Гройсман В. Б. Основні напрями та технології децентралізації влади / В. Б. Гройсман // Теорія та практика державного управління. – 2015. – Вип. 2. – С. 232-237.

4. Гуненкова О.В. Муніципальні адміністративні послуги як особливий вид діяльності органів місцевого самоврядування / О. В. Гуненкова. // Демократичне врядування. – 2016. – Вип. 16-17. – Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/DeVr_2016_16-17_17.

5. Державна стратегія регіонального розвитку України на період до 2020 року : постанова Кабінету Міністрів України від 6 серпня 2014 р. № 385. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0%BF.

6. Дмитрук І.М. Адміністративно-територіальна реформа в Україні у контексті поняття «децентралізація» / І. М. Дмитрук // Порівняльно-аналітичне право. – 2015. – № 5. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.pap.in.ua/5_2015/54.pdf.

 

References.

1. Bulkovs'kyj T. O. (2013), “Decentralization of administrative services of the bodies of internal affairs of Ukraine”, Investytsii: praktyka ta dosvid, vol. 8, pp. 166-169.

2. Hryn'ko A.A. (2015), “ Bodies of local self-government as the subject of administrative services”Naukovyj visnyk Mizhnarodnoho humanitarnoho universytetu : zb. nauk. pr. Seriia: Yurysprudentsiia, vol. 7, pp. 160-163.

3. Hrojsman V.B. (2015), “ The main directions and technologies of decentralization of power”, Teoriia ta praktyka derzhavnoho upravlinnia, vol. 2, pp. 232-237.

4. Hunenkova O.V. (2016), “ Municipal administrative services as a special type of activity of local self-government bodies ”Demokratychne vriaduvannia, vol. 16-17, available at:http://nbuv.gov.ua/UJRN/DeVr_2016_16-17_17.

5. Cabinet of Ministers of Ukraine (2014), “State Strategy of Regional Development of Ukraine for the Period till 2020”, available at: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/385-2014-%D0%BF (Accessed 6 August 2014).

6. Dmytruk I.M. (2015), “Administrative-territorial reform in Ukraine in the context of the concept of decentralization””, Porivnial'no-analitychne pravo, vol. 5, available at:http://www.pap.in.ua/5_2015/54.pdf.

 

Стаття надійшла до редакції 19.12.2017 р.