ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ СИСТЕМИ СЕЛЕКЦІЇ КАДРІВ СИСТЕМИ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ ТА США | В М Андреєв | Державне управління: удосконалення та розвиток №12 2017

Державне управління: удосконалення та розвиток № 12, 2017

УДК: 35.08 (082+083)

 

В. М. Андреєв,

аспірант кафедри публічного адміністрування,

Міжрегіональна академія управління персоналом, м. Київ

 

ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ СИСТЕМИ СЕЛЕКЦІЇ КАДРІВ СИСТЕМИ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ ТА США

 

В. М. Andreev,

postgraduate student of the Department of Public Administration,

Interregional Academy of Personnel Management, Kyiv

 

A COMPARATIVE ANALYSIS OF THE SELECTION SYSTEM OF THE PUBLIC SERVICE SYSTEM IN UKRAINE AND THE UNITED STATES

 

У статті аналізуються проблеми селекції кадрів публічної служби в США, визначаються основні етапи відбору кадрів в України та США. Автором ґрунтовно проаналізовано американське законодавство щодо селекції публічних службовців, визначені етапи  формування та розвитку кадрів на публічній службі. У дослідженні запропоновані шляхи удосконалення кадрового потенціалу публічних службовців в Україні.

 

The article analyzed the problems of selection of public service personnel in the USA, defines the main stages of selection of personnel in Ukraine and the USA. The author thoroughly analyzed the American legislation on the selection of public servants, defined the stages of formation and development of personnel in the public service. The study suggests ways to improve the staffing potential of public servants in Ukraine.

 

Ключові слова: публічна служба, цивільна служба, публічний службовець, посади цивільної служби, відбір кадрів, залучення на публічну службу, селекція кадрів публічної служби, удосконалення селекції кадрів на публічній службі.

 

Keywords: public service, civil service, civil service positions, selection of personnel, involvement in public service, selection of public service personnel, improvement of selection of personnel in the public service.

 

 

Постановка проблеми у загальному вигляді та її зв'язок із важливими науковими чи практичними завданнями. Сучасні реалії розвитку нашої країни вимагають від управлінських кадрів не тільки професійних знань, вмінь, а також інноваційних підходів, гнучкості, прозорості у діяльності та прийнятті рішення, постійного вдосконалення та саморозвитку.

На українську державну службу та службу в органах місцевого самоврядування залучаються професійні кадри, водночас, відсутні позитивні показники результативності та ефективності даних інститутів. Існують проблеми плинності кадрів в системі публічної служби, невідповідності заробітної плати результатам діяльності службовця та державного органу в цілому.

Саме селекція кадрів публічної служби України забезпечить якісний та раціональний відбір, розвиток та використання кадрів в системі публічної служби. Однак, на даний час в науці не використовується поняття «селекція кадрів публічної служби». Тому автор дослідження пропонує поняття селекції кадрів публічної служби розглядати як сукупність механізмів, методів набору, відбору, розвитку та утримання професійно підготовлених та досвідчених службовців.

У даному дослідженні проаналізуємо досвід селекції публічних службовців в США та здійснимо порівняльний аналіз селекції кадрів публічної служби України та США.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми і на які спирається автор, виділення не вирішених раніше частин загальної проблеми, котрим присвячується означена стаття. Слід звернути увагу, що у  науковому обігу поняття «селекція кадрів публічної служби», «селекція кадрів», «селекція персоналу» не використовуються. Автори аналізують набір, відбір, розвиток, кар‘єрне зростання кадрів, їх удосконалення та утримання, а також проблеми професійного відбору під час залучення кадрів та під час проходження служби.

Проблеми залучення, відбору кадрів, у тому числі відбору кадрів на державну службу, службу в органах місцевого самоврядування аналізують багато українських та закордонних вчених, у тому числі: С. Дубенко, В. Дятлов, М. Івашов, А. Кібанов, В. Лозниця, А. Мельник, Р. Науменко, О. Оболенський, Ю. Одегов, О. Пархоменко-Куцевіл, Ю. Розенбаум, В. Травін, А. Трошан, А. Турчинов, А. Черкасов, В. Чугуєвський, С. Шекшня та ін. Зазначені автори аналізують поняття «розвиток кадрів», «відбір та залучення персоналу», у тому числі відбір та розвиток кадрів в системі державної служби, визначають основні проблеми розвитку персоналу в системі державної служби, зазначають важливість реформування системи  управління персоналом державної служби з урахуванням принципів прозорості, відкритості, професіоналізму, неупередженості, результативності та ефективності діяльності.

Разом з тим, проблема селекції кадрів в системі публічної служби в Україні не аналізується.

Формулювання цілей статті (постановка завдання). Метою статті є порівняльний аналіз системи селекції кадрів публічної служби в США та Україні, визначення шляхів удосконалення селекції кадрів сучасної публічної служби, обґрунтування основних етапів селекції публічних службовців.

Виклад основного матеріалу дослідження з повним обґрунтуванням отриманих наукових результатів. Слід звернути увагу, що початок сучасної цивільної службі США було покладено в 1883 році, коли був прийнятий Закон про цивільну службу. Цей акт скасовував «систему здобичі», яка була притаманна до цього періоду цивільній службі США, відповідно до якої президент, що переміг на виборах, міг повністю змінити всіх посадових осіб. Закон ввів в дію нову систему - «систему заслуг», а також конкурсні іспити для набору на службу і призначення на більшість посад. Заборонялася дискримінація за ознакою партійної приналежності, а громадянська служба оголошувалася політично нейтральною. Закон заснував особливий орган – Комісію цивільної служби, що стала згодом незалежним агентством в системі виконавчої влади.

У наступні роки законодавство, що регулює цивільну службу, неодноразово доповнювалося і змінювалося. Одним з останніх найбільш значних актів був Закон про реформу цивільної служби (1978 г.). Цим законом замість Комісії були створені в якості незалежних відомств три нових органу: Управління по керівництву персоналом, Управління особливого радника і Рада з охорони системи заслуг [1, с. 34].

Зазначеним органам влади доручалося виконання трьох різних функцій, що виконувалися раніше Комісією цивільної служби: управління набором, навчанням і просуванням службовців; розслідування випадків порушень правових норм; винесення рішень щодо таких порушень.

В Україні відповідно до Закону України «Про державну службу» система управління державною службою включає: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби (Національне агентство України з питань державної служби); Комісію з питань вищого корпусу державної служби та відповідні конкурсні комісії; керівників державної служби; служби управління персоналом.

Закон про реформу цивільної служби США передбачив проведення щорічної оцінки роботи службовців, ввів більш широке застосування заохочувальних премій і створив нову групу службовців - Службу вищих керівників. Численні і дуже детальні правові норми з питань цивільної служби містяться головним чином в кодифікованому п'ятому розділі Зводу законів США [4].

Не всі федеральні службовці відносяться до числа цивільних службовців. Ними не є: посадові особи, які перебувають на «урядовій службі», так звані керівники департаментів і відомств, змінювані новим президентом; військовослужбовці; обслуговуючий персонал урядових органів, що набирається не на конкурсній основі; деякі інші категорії службовців. До цивільних службовців відносяться в основному все ті, які підпадають під юрисдикцію вищевказаних Управлінь та Ради. У 1988 р таких було 60%. У США існує детальна класифікація робіт і посад в залежності від відносної складності обов'язків та відповідальності, до якої тісно прив'язані ставки оплати праці [4-5].

Слід зазначити, що селекція публічних службовців розпочинається на етапі підбору персоналу.

Підбір службовців в США здійснюється Управлінням по керівництву персоналом. Управління проводить іспити за встановленими їм програмам, а також екзаменує претендентів на посади адміністративних суддів.

Процедура складання іспиту містить три етапи:

- на першому перевіряють «загальну інтелектуальну підготовленість» кандидата. Йому пропонують відповісти на питання з історії та державного устрою США, економіки, географії, права, міжнародних відносин тощо;

- на другому етапі здійснюють перевірку уміння зрозуміло висловлювати думки англійською мовою - шляхом написання короткого твору на визначену тему;

- на третьому - перевіряють «професійну та функціональну придатність» кандидата, тобто здійснюють перевірку основ спеціальних знань з однієї або декількох спеціалізацій: політичної, економічної, управлінської, юридичної тощо [2, с. 183].

Проте процедура добору кандидатів на етапі складання іспитів не завершується. Відібраних після цього кандидатів запрошують на цивільну службу на співбесіду, у процесі якої встановлюють їх придатність до практичної роботи в державному апараті. Її проводять досвідчені федеральні чиновники та представники Служби управління персоналом. Крім співбесіди, кандидати вирішують спеціальні ситуаційні завдання, мета яких – оцінка «якості мови, професійної придатності, навичок управлінської роботи, комунікабельності, гнучкості у спілкуванні» тощо.

Відповідно до Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби процес відбору службовців в Україні має декілька етапів [7]: по-перше, тестування на знання законодавства України. Тестування на знання законодавства проводиться з метою визначення рівня знань Конституції України, законодавства про державну службу, антикорупційного та іншого законодавства.

По-друге, розв‘язання ситуаційних завдань (для посад категорії «А», «Б»). Розв’язання ситуаційних завдань проводиться з метою з’ясування спроможності кандидатів використовувати свої знання та досвід під час виконання посадових обов’язків шляхом оцінки відповідності професійної компетентності та професійних знань кандидата встановленим вимогам, зокрема на знання спеціального законодавства, що пов’язані із завданнями та змістом роботи державного службовця відповідно до посадової інструкції.

Наступний етап проведення відбору кандидатів на посади є співбесіда [7].

Співбесіда проводиться з метою оцінки відповідності професійної компетентності кандидата встановленим вимогам, які не були оцінені на попередніх етапах конкурсу.

Таким чином, на підставі проведення трьох етапів конкурсу визначається переможець.

З метою вдосконалення і полегшення процедури зарахування на державну службу випускників університетів СУП розроблено особливу Систему конкурсного добору (тестування) кандидатів із зазначеної категорії осіб на роботу у федеральних органах [4, с. 86-88].

Щорічно 97% всіх федеральних службовців проходять оцінку своїх професійних здібностей. Вона проводиться керівниками установ та їх особливими радами з перевірки виконання. Від її результатів залежить доля кар'єри службовця і розмір оплати його праці. Службовцям (але не більше ніж половині співробітників), праця яких оцінено позитивно, надається премія. Вона виплачується раз на рік однією сумою (звільненій від частини відрахувань) [6].

В Сполучених Штатах Америки система добору кадрів постійно вдосконалюється, зокрема деякі нові форми і методи запозичуються з приватного сектору, де вони себе виправдали на практиці. Нині в США існують як «відкрита», передбачена для посад конкурсної служби, так і «закрита», що передбачена для комплектування закордонної служби, лісової та поштової служб, поліції, органів охорони здоров’я тощо.

У ситуації «відкритої» форми дозволяється прийняття на посади такого рівня будь-якої особи за умови успішного складання нею встановлених для такої категорії посад іспитів – кваліфікаційних тестів. Проте передбачаються і певні обмеження. На «конкурсну» і так звану «виключну» службу не допускаються іноземці, за винятком випадків, коли це необхідно здійснити в національних інтересах або інтересах національної безпеки, але тільки якщо на неї не претендує громадянин США. Не допускаються іноземці також до конкурсу для зайняття посад спеціалістів вищої кваліфікації в окремих відомствах (міністерстві оборони, міністерстві сільського господарства, державному департаменті тощо). Разом з тим допускається набір іноземних громадян на нижчі посади для роботи на американських військових базах, в консульських установах за кордоном, у відділеннях ЮCІАН за кордоном тощо [1-2; 5].

Прийняття на державну службу осіб "зі сторони" у разі "закритої" форми допускається лише на посади низького рівня. Призначення осіб на більш високі посади в процесі проходження служби здійснюється відповідно до "кар'єрної служби" в цій системі. Таким чином, незважаючи на деклароване сучасним законодавством США заміщення посад у державному апараті на конкурсній основі при обов'язковому складанні відповідних іспитів, існують і певні винятки з цих правил, про які зазначалося вище. Крім того, для зайняття певних технічних посад (технічних спеціалістів) та у разі заміщення деяких вакантних посад так званого "другого ешелону" складання конкурсних іспитів не здійснюється. Ці посади виключено зі сфери контролю Служби управління персоналом США, наділеної нормотворчими, розпорядчими та контрольними функціями у сфері кадрової політики в державних установах. Це пояснюється більш низькою значущістю технічних посад, порядок зайняття яких розробляється і здійснюється безпосередньо керівниками відомств. Щодо посад "другого ешелону", то вони не мають конфіденційного чи, в службовому розумінні, визначального характеру.

Центральне місце в практиці добору кандидатів на державну службу США займає система складання конкурсних іспитів. У США накопичено майже столітній досвід складання іспитів, який став для американців, на відміну від українських громадян, звичною нормою вступу на державну службу, а також у разі службових переміщень і призначень. Слід зауважити, що розробкою екзаменаційних тестів займаються провідні наукові центри, університети, кваліфіковані спеціалісти в різних сферах життєдіяльності. Екзаменаційні вимоги розробляються на підставі підготовлених Службою управління персоналом "класифікаційних стандартів". Іспити складаються в письмовій формі у вигляді стандартних тестів, а також в усній формі шляхом бесіди чи розгляду науково змодельованих ситуацій [1, с. 42].

Таким чином, поєднання різних форм залучення персоналу є ефективним механізмом селекції кадрів в системі публічної служби.

Американським законодавством передбачаються такі види зарахування на державну службу:

- тимчасове зарахування на державну службу, яке здійснюється з метою виконання конкретних функцій протягом певного терміну. Це, деякою мірою, незахищені в соціально-правовому розумінні працівники. У будь-який час, без правових наслідків для державних структур, контракт із ними може бути розірваний за попереднім письмовим повідомленням;

- умовно-постійне зарахування на державну службу. Воно здійснюється державними структурами згідно з наявними у них вакансіями після успішного складання кандидатом іспитів і діє протягом 3 років. Це, по суті, випробовування працівника щодо відповідності займаній посаді. У перший рік перебування на посаді здійснюється стажування працівника під керівництвом спеціально виділеного службовця, який після закінчення стажування надає рекомендацію про продовження роботи стажиста чи про доцільність його звільнення. Після успішних 3-х років роботи на посаді, цю особу переводять на постійну посаду державного службовця. Крім того, протягом цих років відносно згаданої особи здійснюється "проста", "поглиблена" або, за необхідності, "спеціальна" перевірка, зокрема стосовно допуску до роботи із секретними матеріалами;

- постійна служба. Вона забезпечує державному службовцю великі соціальні гарантії. Наприклад, після тимчасового відходу від державної служби цій особі не потрібно для повторного вступу до неї знову складати іспити;

- так звана "виключна служба" (Excepted Service) поширюється на ті категорії державних службовців, яких згідно із законом звільнено від необхідності складати іспит. Працівники призначаються на посади наказом керівництва відомства (як от, Агентством національної безпеки, Центральним розвідувальним управлінням, Поштовою службою, Федеральним бюро розслідувань тощо). Робота в таких державних структурах може бути як постійною, так і тимчасовою. Організація і порядок проходження служби в цих відомствах, як, до речі, і в Україні, здійснюються на особливих принципах, а зараховані до них чиновники мають більш привілейований у порівнянні з іншими державними службовцями статус, який проявляється у більш високій заробітній платі та відрізняється більш широким набором соціальних гарантій і пільг [1-2; 5].

Висновки з даного дослідження і перспективи подальших розвідок у даному напрямі. Селекція публічних службовців в США визначена детальними правовими нормами з питань цивільної служби, яка характеризується наступними критеріями:

1) набір на державну службу проводитися з числа кваліфікованих осіб і за можливістю з різних верств суспільства; відбір кандидатів і просування по службі повинні здійснюватися виключно з урахуванням здібностей, завдань і професійної підготовки на основі справедливого і відкритого конкурсу, який забезпечує всім рівні можливості;

2) до всіх службовців і претендентів на зайняття посади, незалежно від їхньої політичної приналежності, віросповідання, національного походження, статі, сімейного стану, віку або фізичних вад, має проявлятися справедливе і неупереджене ставлення при розгляді будь-яких питань управління кадрами при повній повазі до їхнього приватного життя і конституційних прав;

3) за рівну працю повинна бути забезпечена рівна оплата з урахуванням як федеральних, так і місцевих ставок оплата праці для службовців приватного сектора, а для високоякісної роботи повинні бути передбачені відповідні стимули і заохочення;

4) всі службовці повинні відповідати високим вимогам професійної та належної поведінки і дбати про суспільні інтереси;

5) збереження посад публічними службовцями залежить від результатів їх діяльності; діяльність, що відповідає встановленим вимогам, повинна бути скоригована; слід виявляти тих службовців, які не можуть або не бажають покращувати якість своєї роботи відповідно до встановлених стандартів;

6) забезпечено ефективне навчання та підготовку службовців за умови, що таке навчання і підготовка мають на меті кращу організацію роботи і професійної діяльності;

7) службовці захищені від свавілля, протекціонізму або примусу до здійснення партійно-політичних цілей, службовцям забороняється використовувати своє службове становище або вплив для втручання у виборчу кампанію або впливу на результати виборів або на висування кандидатів під час виборчих кампаній;

8) службовці повинні захищені від переслідувань за законне оприлюднення інформації, яка, як обґрунтовано вважають службовці, свідчить: а) про порушення будь-якого закону, правила або постанови, або б) про неправильне управління, розтрати фондів, зловживання владою або про наявність суттєвою і реальної небезпеки для добробуту чи загрози для безпеки суспільства (пар. 3301 титулу 5 Зводу законів США).

Зазначені критерії можливо передбачити у чинних нормативно-правових актах України з питання селекції кадрів публічної служби в Україні.

У перспективі подальших розвідок  передбачається розглянути шляхи удосконалення системи селекції кадрів  публічної служби, визначити ефективні механізми селекції кадрів публічної служби.

 

Список використаних джерел.

1. Апон М.Е. Государственная служба в зарубежных странах: учебное пособие. / М.Е. Апон – Санкт-Петербург: НОИР, 2016. – 73 с.

2. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада : США, Великобритания, Франция, Германия / И. А. Василенко. – М. : Логос, 2000. – 200 с.

3. Закон про державну службу [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/889-19.

4. Корж І. Добір кандидатів на державну службу: порівняльний аналіз / І. Корж // Право України. - 2007. - № 3. - С. 84-89. [5]

5. Корж І. Практика правового регулювання конкурсного відбору кандидатів на державну службу в Сполучених Штатах Америки [Електронний ресурс] / І. Корж // Вісник державної служби України. – 2003. – № 3. – Режим доступу : http://www.guds.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=37452&cat_id=37402.

6. Плотніченко В.А. Зарубіжний досвід забезпечення реалізації права на державну службу на стадії вступу на державну службу: деякі аспекти / В.А. Плотніченко [Електронний ресурс] – Режим доступу : http://www.pravoznavec.com.ua/period/article/11441/%C2#chapter

7. Про затвердження Порядку проведення конкурсу на зайняття посад державної служби: постанова Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 р. № 246 [Електронний ресуср]. – Режим доступу: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/246-2016-%D0%BF/print

 

References.

1. Apon, M.E. (2016), Gosudarstvennaja sluzhba v zarubezhnyh stranah: uchebnoe posobie [Public service in foreign countries], NOIR, Sankt-Peterburg, Russia, p. 73.

2. Vasilenko, I. A. (2000), Administrativno-gosudarstvennoe upravlenie v stranah Zapada : SShA, Velikobritanija, Francija, Germanija [Administrative and public administration in Western countries: the United States, Britain, France, Germany] Logos, Moscow, Russia, p. 200.

3. The Verkhovna Rada of Ukraine, Law on Civil Service, available at: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/889-19.

4. Korzh, I. (2007), "Selection of candidates for public service: comparative analysis", Pravo Ukrainy, vol. 3, pp. 84-89.

5. Korzh, I. (2003), "Practice of legal regulation of competitive selection of candidates for public service in the United States of America", Visnyk derzhavnoi sluzhby Ukrainy, [Online], vol. 3, available at:  http://www.guds.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=37452&cat_id=37402.

6. Plotnichenko, V.A. "Foreign experience in ensuring the implementation of the right to the civil service at the stage of entry into the civil service: some aspects", [Online], available at: http://www.pravoznavec.com.ua/period/article/11441/%C2#chapter

7. Cabinet of Ministers of Ukraine (2016), Resolution " On Approval of the Procedure for conducting a competition for the employment of civil service positions", available at: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/246-2016-%D0%BF/print

 

Стаття надійшла до редакції 18.12.2017 р.