EnglishНа русском

Державне управління: удосконалення та розвиток № 9, 2016

УДК 351

 

М. В. Андрієнко,

д. н. держ. упр., доцент, начальник науково-дослідного центру заходів цивільного захисту,

Український науково-дослідний інститут цивільного захисту

В. С. Шако,

здобувач, ПрАТ «Міжрегіональна академія управління персоналом»

 

СУТНІСТЬ ДЕРЖАВНОЇ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ НА  ЗАГАЛЬНОДЕРЖАВНОМУ ТА  РЕГІОНАЛЬНИХ РІВНЯХ

 

M. V. Andriyenko,

Doctor of Sciences, Associate Professor, head of research center of civil protection measures,

Ukrainian Scientific Research Institute of Civil Protection

V. S. Shako,

applicant, JSC "Interregional Academy of Personnel Management"

 

THE ESSENCE OF THE STATE ENVIRONMENTAL POLICY AT THE NATIONAL AND REGIONAL LEVELS

 

Розкрито теоретичні засади формування й функціонування екологічної політики, основні завдання та механізми його реалізації, зокрема на загальнодержавному та регіональних рівнях.

 

The theoretical bases of formation and functioning of environmental policy, the main objectives and mechanisms of its implementation, particularly at the national and regional levels.

 

Ключові слова: екологічна політика, державна екологічна політика, регіональна політика, регіональна екологічна політика, стандарти.

 

Key words: environmental policy, state environmental policy, regional policy, regional environmental policies and standards.

 

 

Постановка проблеми. В умовах розвитку сучасного державотворення зростає роль держави в формуванні та реалізації екологічної політики, серед головних завдань якої є стабілізація і поліпшення екологічного стану території країни шляхом реалізації державної екологічної політики за інтегрованим підходом соціально-економічного розвитку України для забезпечення переходу до сталого розвитку та впровадження екологічно збалансованої системи природокористування. Пріоритет територіального підходу щодо реалізації державної екологічної політики дає змогу враховувати особливості кожного регіону. Запорукою ефективного сталого розвитку регіону має стати дія механізмів державної екологічної політики на регіональному рівні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми державного управління в екологічній досліджуються багатьма вітчизняними науковцями, серед яких варто виділити Я. Адаменка, А. Андрусевича, Н. Андрусевич, О. Бондаря, Т. Грущкевич, С. Лінника, Н. Малиш, М. Пилипчука, К. Ситника, А. Толстоухова, П. Фесянова, М. Хвесика, О. Шапталу, В. Шевчука та ін. Окремі аспекти формування структури природокористування, розміщення продуктивних сил та проблем охорони навколишнього природного середовища досліджували Т. Безверхнюк, С. Дорогунцов, А. Качинський, А. Маршалл, Н. Терещенко. Проте застосування їх наукових розробок потребує методологічних уточнень, узгоджень та адаптації до особливостей кожного з регіонів України окремо.

Виділення невирішених раніше частини загальної проблеми. Наголос на соціально-економічні реформи в країні призвів до послаблення екологічної політики та інституцій, дієвості контролю за дотриманням екологічних вимог, сповільнення необхідних змін у законодавстві. Ці фактори обумовили істотне зниження ефективності системи управління в сфері реалізації екологічної політики на державному та регіональному рівнях.

Постановка завдання. Метою статті є розкриття сутності поняття державної екологічної політики на загальнодержавному та регіональних рівнях.

Виклад основного матеріалу дослідження. Основні показники техногенного навантаження на навколишнє природне середовище та витрат на природоохоронні заходи в Україні свідчить про погіршення стану довкілля як життєво важливого середовища для існування людини та складової частини національної безпеки країни. Така ситуація пов’язана, насамперед, із структурними деформаціями галузей економіки України, за яких впродовж тривалого часу перевага надавалася розвитку сировинно-видобувних, найбільш екологічно небезпечних, галузей промисловості. Тому, ці чинники, а також відсутність необхідних обсягів інвестицій для оновлення технологій та здійснення природоохоронних заходів, спричинили незадовільний стан довкілля. Як наслідок, ризик виникнення надзвичайних ситуацій в Україні значно вищий, ніж у розвинутих країнах, зокрема країнах Європейського Союзу.

Необхідність забезпечення охорони довкілля та більш ефективного використання природних ресурсів була задекларована, як пріоритет, у ряді офіційних документів. Проте, наголос на соціально-економічні реформи в країні призвів до послаблення екологічної політики та інституцій, дієвості контролю за дотриманням екологічних вимог, сповільнення необхідних змін у законодавстві. Ці фактори обумовили істотне зниження ефективності системи управління в сфері реалізації екологічної політики на державному та регіональному рівнях. Інституційна неузгодженість в розподілі повноважень й відповідальності, дублювання окремих функцій ускладнили координацію й погодженість дій в сфері охорони довкілля та, відповідно, не забезпечили необхідний рівень інтеграції управління економікою з екологічним управлінням на окремій території.

При вивченні теоретико-методологічних засад державного управління в сфері реалізації екологічної політики на регіональному рівні необхідно, насамперед, з’ясувати деякі сутнісні особливості таких термінологічних словосполучень, як «екологічна політика» та «реалізація екологічної політики на регіональному рівні» [4].

Аналіз зарубіжної і вітчизняної літератури, щодо реалізації державної екологічної політики свідчить про відсутність консенсусу у різних авторів стосовно конкретного змісту і форм реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні, що призводить до певних незручностей в роботі науковців та службовців, які використовують дану термінологію. Так, відсутнє єдине загальноприйняте визначення екологічного управління. Можна відзначити низку термінів, які пропонуються до використання зарубіжними авторами. Так, наприклад, Р. Велфорд, А. Гаулдсон  використовують термінологічні словосполучення «менеджмент навколишнього середовища», в той час як П. Хопфенбек вживає термін «екологічний менеджмент». К. Ріхтер, застосовують словосполучення «менеджмент охорони навколишнього середовища».

Так, багато авторів відмовляються від точного визначення понять, натомість детальніше висвітлюють окремі вихідні положення і засоби реалізації державної екологічної політики. Предмет державного управління у сфері екології часто не пов’язаний з цілісною системою уявлень про масштабність наслідків екологічних катастроф та взаємозв'язку впливу на різні сфери суспільної життєдіяльності (економічної, соціальної, політичної, енергетичної та ін.), а деталізується шляхом опису окремих його складових (атмосферне повітря, водні та земельні ресурси,корисні копалини, відходи, відновлювальні джерела енергії) характеристик.

Щодо вітчизняних науковців і науковців країн СНД, то вони переважно використовують терміни «управління природокористуванням», «управління охороною навколишнього середовища», «управління природоохоронною діяльністю», «еколого-економічне управління» [6].

З переходом до ринкових відносин частіше використовується термінологічне словосполучення «еколого-економічне управління» (екологічний менеджмент). Проте, як зазначає А. Садеков, некоректний переклад англомовних термінів «environmental management» і «ecological management», а також адміністративний підхід до управління, призвели до не правильного трактуванню цих термінів. Відбулося змішування термінів «адміністративне екологічне управління» і «еколого-економічне управління».

Важливо наголосити, що адміністративне екологічне управління тісно пов’язане з державним управлінням у сфері природокористування і охорони навколишнього природного середовища, тобто фактично йдеться про державне управління реалізацією екологічної політики. При цьому роль і місцедержавного екологічного управління на різних рівнях зумовлені характеромзавдань, які вирішуються на кожному рівні. У процесі функціонування відбувається їх взаємодія по горизонталі і вертикалі, основним регулятором якої єнормативно-правова база держави.

Екологічна політика, як вважає Н.А. Малиш, – це сукупність засобів і заходів, пов’язаних із впливом суспільства на природу і спрямованих на забезпечення екологічно збалансованого розвитку і цивілізованості. Екологічну політику, на нашу думку, треба розуміти як координуючу першооснову, яка формує і приводить у рух ресурси підприємства (організації), для досягнення цілей у сфері раціонального природокористування, охорони навколишнього середовища і забезпечення екологічної безпеки за допомогою політичних, економічних, юридичних, освітніх та інших заходів [5].

Як система, екологічна політика включає в себе такі елементи: принципи, пріоритети, цілі, суб’єкти, об’єкти, механізми реалізації, інструменти тощо. Вищевикладене дає підстави зазначити, що державна екологічна політика – це складова політики держави, що відображає сукупність її цілей і завдань у сфері екології, які формуються політичною системою держави відповідно до її соціального призначення і реалізуються нею за допомогою певних механізмів.

Державну екологічну політику можна також визначити як діяльність органів державної влади, орієнтовану на формування та розвиток екологічного виробництва/споживання та екологічної культури життєдіяльності людини. З огляду на це, екологічна політика піддається впливу таких факторів, як: темпи розвитку виробництва, економічна та соціальна стабільності, рівень екологічної культури населення, забезпечення фахівцями, масштаби природокористування. Таким чином, можна окреслити основні напрями державної екологічної політики (табл. 1).

 

Таблиця 1.

Основні напрями державної екологічної політики

Основні напрями екологічної політики

Охорона навколишнього природного середовища

-        охорона повітряного басейну;

-        охорона водних ресурсів;

-        охорона земельних ресурсів;

-        збереження та розвиток озеленених територій та екологічної мережі;

-        моніторинг довкілля.

Раціональне природокористування

-        раціональне поводження з відходами виробництва та споживання;

-        зниження матеріало-, водо-, енергомісткості виробництва.

Екологічна безпека

-        природно-техногення безпека;

-        зменшення екологічних ризиків;

-        регулювання антропогенних навантажень.

Інституціональне середовище

-        екоправо;

-        екологічний менеджмент, екологічний аудит, екологічна експертиза;

-        освіта та просвіта;

-        інформування, екоінформатика, еколочіна економіка, соціальне партнерство

Джерело:складено автором  на основі [ 8]

 

Реалізація екологічної політики здійснюється на таких рівнях:

- міжнародному (глобальному);  

- державному (національному);

-  регіональному (обласному);

-  місцевому (міста, села, підприємства та ін.).

Основну роль в реалізації екологічної політики здійснює держава, яка, однак, не є єдиним суб’єктом екологічної політики. Поряд з державою реалізацію екологічної політики забезпечують політичні партії, наукові організації, неурядові громадські організації та інші суб’єкти, що робить її об’єктом не лише державного, але й публічного управління.

Зазначимо, що регіональну політику держави потрібно розглядати в контексті конкретності інтересів, які вона реалізує. Наскільки специфічними є інтереси регіонів, що відображають історичні, етнічні, природні, економічні, соціальні, культурні особливості територій, настільки конкретно диференційованими є інтереси держави щодо них.

Суть та зміст екологічної політики необхідно розглядати крізь призму більш широкого поняття – регіональної політики. Водночас, зміщуючи акценти економічних реформ у регіони, держава аж ніяк не повинна знімати з себе відповідальність за їхній соціально-економічний та екологічний стан. Звичайно, в такому випадку виникає проблемапошуку компромісу між регіональними інтересами держави і місцевими інтересами регіону [1].

 Саме на балансі цих інтересів і повинна ґрунтуватись регіональна політика (рис. 1).

В цьому контексті слід вказати на домінуюче місце екологічної політики в системі регіональної політики, що пояснюється об’єктивною необхідністю екологізації всіх інших складових регіональної політики.

Отже, потреба здійснення регіональної екологічної політики виникає тоді, коли в умовах диверсифікованого екологічного простору стає очевидною низька результативність уніфікованих механізмів регулювання стану довкілля.

 

Рис. 1. Місце екологічної політики в системі державної регіональної політики

Джерело: складено автором на основі [3]

 

Таким чином, процес формування та реалізації екологічної політики відбувається за участю самих природокористувачів або суб’єктів екологічної політики. В Україні діє трьохрівнева система управління природокористуванням і охорони навколишнього природного середовища: на державному рівні, регіональному та місцевому.

Регіональна екологічна політика – це система цілей і дій, що реалізуються органами державної влади і місцевого самоврядування, спрямованих на збереження довкілля та забезпечення екологобезпечних умов життєдіяльності населення за допомогою методів, що враховують специфіку територій.

Зміст регіональної екологічної політики розглядається в двох аспектах. Перший – це екологічна політика держави по відношенню до регіонів (державна регіональна екологічна політика), другий – екологічна політика, яка здійснюється регіонами. Перша реалізується центральними органами державної влади, друга – місцевими органами влади і самоврядування. В цьому плані особливого значення набуває розмежування повноважень між різними гілками влади у сфері природокористування і охорони навколишнього природного середовища.

Компонентну структуру регіональної екологічної політики становить єдність і взаємодія п’яти структурних блоків: науково-інформаційне забезпечення, нормативно-правові акти, виробничо-технічний потенціал, організаційно-економічний механізм, екологічна культура населення.

Науково-інформаційний блок фіксує сам факт екологічного порушення, визначає його причину і пропонує органу управління можливі методи вирішення проблеми [7].

Орган управління через відповідні нормативно-правові акти (рішення) вносить необхідні корективи в основні цілереалізуючі ланки – виробничо-технічний потенціал, організаційно-економічний механізм, систему формування екологічної культури населення.

З огляду на це, реалізацію екологічної політики на регіональному рівні можна визначити як діяльність органів державної влади і місцевого самоврядування щодо вироблення та практичного втілення управлінських рішень для здійснення регулюючих, організуючих та координуючих впливів на сферу природокористування з метою реалізації функції держави щодо неухильного дотримання стандартів екологічного розвитку в регіонах країни (рис. 2).

 

Рис. 2. Умови реалізації екологічної політики на усіх рівнях

Джерело: складено автором на основі [1]

 

Крім дотримання цих умов, реалізація екологічної політики здійснюється за допомогою певних способів та методів, які є складниками окремих механізмів. Отже, дотримання зазначених умов та використання відповідних способів та методів у процесі реалізації екологічної політики, спрямованої на вирішення значної кількості екологічних проблем різного рівня складності та в умовах вкрай обмежених ресурсів, доступних для їх вирішення, цілком можуть стати дієвими й результативними в практичному застосуванні.

Реалізація екологічної політики в сучасних умовах розвитку ринкової економіки має також враховувати зростаючу роль регулювання природно-ресурсного потенціалу та необхідність контролю за станом навколишнього середовища. При цьому важливо віддавати пріоритет територіального підходу в управлінні природокористуванням, що дасть змогу більш повно враховувати особливості кожного регіону. Реалізація державної екологічної політики залежить, крім того, відсукупності взаємодіючих чинників, що притаманно системному управлінню. Це означає, що державна екологічна політика реалізується через регулювання, яке визначається як спосіб управління зі зворотнім зв’язком, що ґрунтується на виявленні відхилення об’єкта від програмної траєкторії і виробленні та здійсненні впливу для його повернення на цю траєкторію.

Формування екологічної політики на регіональному рівні передбачає, насамперед, оприлюднення регіональної моделі екологічного менеджменту, пробудження екологічної свідомості жителів регіону, суспільства, проведення екологічної інвентаризації кожного підприємства в регіоні (екоаудиту і екологічної експертизи) та декларування інформації, з урахуванням вимог конфіденційності та захисту відомостей, які становлять державну, військову, службову, комерційну, податкову таємницю та іншими випадками [10].

Важливою умовою державного управління реалізацією екологічної політики на регіональному рівні є чітке визначення основних обов’язків та відповідальності, що має бути доведено до відома певних осіб відповідно до системи українських стандартів ДСТУ ISO. Іншими словами, функції,відповідальність та повноваження повинні бути визначені, документально оформлені та доведені до посадових осіб з метою сприяння ефективному управлінню навколишнім середовищем. Апарат управління повинен забезпечувати потреби в ресурсах для впровадження та функціонування системи управління навколишнім середовищем, виходячи з того, що поняття «ресурси» включає людські ресурси, тобто кваліфікований персонал, технології та фінансові ресурси

В системі державного управління реалізацією екологічної політики на регіональному рівні повинна бути закладена концепція її постійного вдосконалення. Цього можна досягти за допомогою постійного оцінювання екологічних характеристик підприємств на відповідність їх функціонування екологічній політиці, цілям та завданням з метою визначення можливостей вдосконалення. Процес постійного вдосконалення повинен:

- визначити сфери діяльності, в яких є можливості вдосконалення системи управління навколишнім середовищем, які призведуть до покращення екологічних характеристик регіону;

- виявляти причини невідповідностей або недоліків;

- виробляти та впроваджувати корегуючі та превентивні заходи відносно цих причин;

- контролювати та перевіряти ефективність цих заходів;

- вести постійну документацію, відзначаючи зміни в методиках, викликані процесом вдосконалення, проводити аналіз співвідношень між цілями та завданнями [2].

Під механізмами реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні розуміється сукупність важелів, інструментів і регламентуючих методів, використання яких суб’єктами екологічного управління забезпечує перетворення вихідних рішень (створення еколого-економічних передумов сталого розвитку регіонів) в результат (еколого-безпечне довкілля). За функціональною ознакою механізми реалізації державної екологічної політики на регіональному рівні можна поділити на основні - організаційний, правовий, економічний, та допоміжні: кадровий, інформаційний та громадського впливу, які спираються переважно на регулятивне екологічне національне й міжнародне законодавство, стандарти і норми. Дослідження чинних механізмів екологічного управління показало, що досягнення встановлених цілей можливе лише за умов їх адекватного поєднання, проте рівень їх ефективності безпосередньо залежить від дієвості кожного з них окремо. Так, низька дієвість організаційно-правового механізму (інституційна неузгодженість в розподілі повноважень й відповідальності, дублювання окремих функцій, ускладнення координації і погодженості дій в сфері охорони довкілля) не забезпечила необхідний рівень інтеграції економічного та адміністративного механізмів, що призвело до неефективності планування і використання інвестицій природоохоронного призначення, унеможливило врахування територіальних інтересів щодо екобезпечного навколишнього природного середовища [9].

Отже, вивчення теоретико-методологічних засад державного управління реалізацією екологічної політики на регіональному рівні показує, що вони складають сукупність форм, способів і методів, застосовуваних органами державної влади в процесі законодавчого та нормативно-правового урегулювання існуючих екологічних проблем з метою забезпечення їх вирішення, задоволення необмежених потреб суспільства в умовах обмеженості природних ресурсів та вироблення і вжиття заходів, спрямованих на відтворення й збереження цих ресурсів.

Висновки. Державна екологічна політика на регіональному рівні, як систематизована діяльність держави щодо визначення стратегії екологічно-безпечного розвитку країни та взаємовідносин з іншими суб’єктами регіональної політики з метою створення умов сталого розвитку регіонів, у практичному сенсі має два зрізи. Перший – це екологічна політика держави по відношенню до регіонів, яку реалізують центральні органи виконавчої влади та їх територіальні підрозділи; другий – екологічна політика самих регіонів, що здійснюється регіональними органами публічної влади. Оскільки будь-яка політика покликана обслуговувати певні інтереси, доцільним, за сучасних умов розвитку міжсекторної взаємодії в екологічній сфері, є визнання регіональної екологічної політики як комплексу взаємопов’язаних заходів, що забезпечують реалізацію державних пріоритетів на регіональному рівні і, одночасно, створюють умови для реалізації місцевих екологічних інтересів силами регіонів.

Таким чином, регіону як адміністративно-територіальній одиниці властиві екологічні, географічні, соціальні, культурні, демографічні, економічні, фінансові, політичні та інші особливості. Екологічна політика регіону передбачає такі види діяльності, як планування, реалізацію, контроль, аналіз, виправлення та врахування помилок. Безпосередньо це здійснюють органи державної влади в регіоні, органи місцевого самоврядування, підприємства, неурядові організації та населення певного регіону, що в сукупності спрямовано на екологізацію виробництва і споживання як продуктів так і послуг, попередження негативних наслідків від економічної діяльності на своїй території, виховання екологічної культури та прихильності місцевої спільноти.

 

Література.

1. Атаманчук Г. В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы) : учебное пособие / Г. В. Атаманчук. - М. : ОАО «НПО «Экономика»«, 2000. - 400 с.

2. Ашикова Е. І. Стратегічна екологічна оцінка як інструмент реалізації державної екологічної політики / Е. І. Ашикова // Правові аспекти публічного управління: теорія та практика : матеріали V наук.-практ. конф. (12 груд. 2013 р.) / за заг. ред. Л. Л. Прокопенка. - Дніпропетровськ : ДРІДУ НАДУ, 2013. - С. 133 - 136.

3. Бакуменко В. Д. Формування державно-управлінських рішень : проблеми теорії, методології, практики : монографія / В. Д. Бакуменко. - К. : Вид- во УАДУ, 2000. - 328 с.

4. Безверхнюк Т. М. Ресурсний режим як інституційний механізм ресурсного забезпечення регіонального управління / Т. М. Безверхнюк // Державне будівництво : електрон.    наук.     фах.       вид. ХарРІ НАДУ. - 2010. - № 1. - Режим доступу : http://www.kbuapa.kharkov.ua/e- book/db/2010-1/doc/2/11.pdf. - Назва з екрану.

5. Малиш Н. А. Ефективні механізми формування державної екологічної політики : монографія / Н. А. Малиш. - К. : К.І.С., 2011. - 348 с.

6. Нижник Н. Р. Системний підхід в організації державного управління : навч. посібник / Н. Р. Нижник, О. А. Машков. - К. : Вид-во УАДУ, 1998 - 160 с.

7. Садеков А. А. Концепція екологічного менеджменту / А. А. Садеков // Економіка і управління. - 2001. - № 4. - С. 63 - 68.

8. Толстоухов А. В. Екологія та влада: на шляху до нової парадигми культури // Мультиверсум. Філософський альманах. Вип. 10. - 2000. - С. 51 - 65.

9. Толстоухов А. В. Екобезпечний розвиток: пошуки стратегій / А. В. Толстоухов, М. І. Хілько. - К. : Знання України, 2001. - 185 с.

10. Хвесик М. А. Стратегічні імперативи раціонального природокористування в контексті соціально-економічного піднесення України : [монографія] / М. А. Хвесик. - Донецьк : ТОВ «Юго-Восток, ЛТД», 2008. - 496 с.

 

References.

1. Atamanchuk, G. V. (2000), Gosudarstvennoe upravlenie (organizacionno-funkcional'nye voprosy) [State management (organizational and functional issues)], OAO «NPO «Jekonomika», Moscow, Russia, p. 400.

2. Ashykova, E. I. (2013), "Strategic environmental assessment as a tool for implementing the State Environmental Policy", Proceedings V Conference "Legal Aspects of Public Administration: Theory and Practice", DRIDU NADU, Dnipropetrovsk, Ukraine, pp. 133 - 136.

3. Bakumenko. V. D. (2000), Formuvannia derzhavno-upravlinskykh rishen : problemy teorii, metodolohii, praktyky [Formation of public-management solutions: problems of theory, methodology, practice], Vyd-vo UADU, Kyiv, Ukraine, p. 328.

4. Bezverkhniuk, T. M. (2010), "Resource mode as the institutional mechanism for regional resource management", Derzhavne budivnytstvo, [Online], vol . 1, available at:  http://www.kbuapa.kharkov.ua/e- book/db/2010-1/doc/2/11.pdf

5. Malysh, N. A. (2011), Efektyvni mekhanizmy formuvannia derzhavnoi ekolohichnoi polityky [Effective mechanisms of state environmental policy], K.I.S., Kyiv, Ukraine, p. 348.

6. Nyzhnyk, N. R. and Mashkov, O. A. (1998), Systemnyi pidkhid v orhanizatsii derzhavnoho upravlinnia [System approach to the organization of government], Vyd-vo UADU, Kyiv, Ukraine, p. 160.

7. Sadekov, A. A. (2011), "The concept of environmental management", Ekonomika i upravlinnia, vol. 4, pp. 63 - 68.

8. Tolstoukhov, A. V. (2000), " Ecology and Power: Towards a new paradigm of culture", Multyversum. Filosofskyi almanakh, vol. 10, pp. 51 - 65.

9. Tolstoukhov, A. V. and Khilko, M. I. (2001), Ekobezpechnyi rozvytok: poshuky stratehii [Ecosafety development: search strategies], Znannia Ukrainy, Kyiv, Ukraine, p. 185.

10. Khvesyk, M. A. (2008), Stratehichni imperatyvy ratsionalnoho pryrodokorystuvannia v konteksti sotsialno-ekonomichnoho pidnesennia Ukrainy [Strategic imperatives of environmental management in the context of socio-economic growth of Ukraine], TOV «Yuho-Vostok, LTD», Donetsk, Ukraine, p. 496.

 

Стаття надійшла до редакції 01.09.2016 р.