УДК: 352/354

 

П. Ю. Куліш,

здобувач наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Національний університет цивільного захисту України, м. Харків

 

ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ ПІДХОДІВ ДО ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ У СФЕРІ МІЖНАРОДНОЇ ТЕХНІЧНОЇ ДОПОМОГИ

 

P. Yu. Kulish,

PhD Candidate in Public Administration,

National University of Civil Protection of Ukraine, Kharkiv

 

COMPARATIVE ANALYSIS OF APPROACHES TO PUBLIC ADMINISTRATION IN THE SPHERE OF INTERNATIONAL TECHNICAL ASSISTANCE

 

У статті проаналізовані основні підходи до публічного управління у сфері МТД. Визначено, що ефективність залучення, використання та аудиту відповідних ресурсів в Україні неможлива без комплексних перетворень на усіх рівнях публічного управління у контексті сучасного реформування зовнішньої допомоги в світі. Офіційна допомога розвитку має на меті надати можливості та інструменти для країн, що розвиваються. Проте, задля підвищення рівня публічного управління Україна не в повній мірі використовує свій потенціал у рамках отримання та реалізації МТД. Це питання обумовлено низкою проблем правового й організаційного характеру, які потребують комплексного вирішення з метою збільшення обсягів капіталу та зміцнення економіки.

 

The article covers basic approaches to public administration in the sphere of international technical assistance. It states that the effectiveness of attracting, use and auditing the appropriate resources in Ukraine is impossible without complex transformations at all levels of public administration in the context of the current reforming foreign aid in the world. Official Development Assistance aims to provide opportunities and tools for developing countries. However to increase the level of public administration, Ukraine does not make most of its potential within the framework of receiving and implementing ITA. This issue is due to a number of legal and organizational issues requiring a comprehensive solution to increase capital share and strengthen the economy.

 

Ключові слова: офіційна допомога розвитку, публічне управління, підходи до публічного управління у сфері МТД.

 

Key words: official development assistance, public administration, approaches to public administration in ITA.

 

 

Постановка проблеми. Організація та інновації є ключовими факторами, що сприяють розвитку публічного управління в сучасному суспільстві. Відомо, щоб мати ефективність, публічне управління повинно бути орієнтоване на виконання реформ у державі та поліпшення рівня надання адміністративних послуг населенню у будь-якій сфері. Офіційна допомога розвитку має на меті надати можливості та інструменти для країн, що розвиваються. Проте, задля підвищення рівня публічного управління Україна не в повній мірі використовує свій потенціал у рамках отримання та реалізації МТД. Це питання обумовлено низкою проблем правового й організаційного характеру, які потребують системного вирішення з метою збільшення обсягів капіталу та зміцнення економіки.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Під час написання статті були використані роботи сучасних науковців [1; 4; 5], які аналізували проблеми публічного та державного управління у сфері міжнародної технічної допомоги, а також ефективність її залучення, використання та моніторингу.

Постановка завдання. Метою статті є вивчення підходів публічного управління до системи міжнародної технічної допомоги, визначення їх впливу на підвищення ефективності відповідної допомоги та механізмів державно-управлінських відносин у цій сфері в України.

Виклад основного матеріалу дослідження. Механізми обміну інформацією, координації, планування та адміністрування допомоги стають дорожче та менш ефективними. Зростає потреба донорів у дієвих правилах розподілу ресурсів для фінансування зростаючого числа агенцій допомоги розвитку, ефективність яких ще залишається на досить низькому рівні. Поширення допомоги , навчання та інновації можуть розвиватися, але за умов нових методів та підходів у державному та приватному секторах.

Один із найвідоміших дослідників нового світового середнього класу Х.Карас зображує досить просту архітектуру надання зовнішньої допомоги, яка існувала з часів Плану Маршала, так:

 

Рис. 1. Проста архітектура надання зовнішньої допомоги [1, с.4]

 

Відповідно до цієї схеми розподілу зовнішніх ресурсів уряди багатих країн надають гроші бідним країнам, які, в свою чергу, здійснюють програми та політику, спрямовану на прискорення розвитку та зменшення бідності. Багатосторонні органи діють як посередники, щоб зменшити трансакційні витрати та забезпечити координаційну функцію для мобілізації та виплати цих коштів. Крім цього, посередник надає необхідну технічну експертизу для ефективного проектування програм.

Поступово збільшення кількості двосторонніх та багатосторонніх установ, приватних донорів, а також кількості країн-реципієнтів (на початку 1990-х років) проста традиційна архітектура допомоги перетворилася на складну структуру, що знизило, одночасно, й ефективність донорської допомоги. Очевидною умовою є створення механізмів підвищення ефективності та координації відповідної допомоги, зокрема:

- нові інструменти оцінки впливу допомоги;

- методологічні зміни у впровадженні проектів та програмної допомоги відповідно до потреб та обмежень країни-одержувача;

- розвиток потенціалу цільової аудиторії;

- зосередженість на послугах населенню;

- підзвітність та прозорість в управлінні;

- міжвідомчі партнерства та державно-приватні партнерства;

- інтеграція традиційних агентств та нетрадиційних донорів [2, с.7].

У контексті зазначеного потребує нових підходів й публічне управління  у сфері МТД в Україні. Перехід до децентралізації влади передбачає передачу «на місця» повноважень та коштів на їх впровадження. Відомо, що ресурсів не вистачає, проте регіони мають отримати удосконалений організаційний механізм у сфері МТД щодо активної роботи, спрямованої на пошук альтернативних джерел фінансування соціально-економічних завдань відповідно до чинного законодавства держави.

В Україні процес публічного управління ресурсами зовнішньої допомоги сьогодні будується таким чином:

1)   на першому етапі планування проектів та програм міжнародної допомоги забезпечується узгодження пріоритетів стратегій розвитку України і програм залучення допомоги, залучення майбутніх бенефіціарів до процесу планування;

2)   на другому етапі реалізації проектів розробляються стратегічні програми, відбувається координування донорів, реєстрування проектів та програм міжнародної технічної допомоги з забезпеченням прозорості і підзвітності усього процесу реалізації програм та проектів допомоги;

3)   на третьому етапі моніторингу та оцінки, який практично відсутній в нинішній системі публічного управління України, повинні бути представлені механізми поточного та заключного оцінювання, забезпечено вільний доступ громадськості до даних про стан співробітництва з державами та міжнародними донорами [3].

Порівняльний аналіз вітчизняної та зарубіжних систем управління у сфері МТД може бути представлений у таблиці нижче.

 

Таблиця 1.

Порівняльний аналіз вітчизняної та зарубіжних систем публічного управління МТД

 

Таким чином, на сьогодні основними недоліками публічного управління у сфері міжнародної технічної допомоги в Україні в порівнянні з зарубіжними системами виступають:

- відсутність окремого органу публічної влади, агенції, який би опікувався питаннями залучення та використання технічної допомоги в Україні із відповідними повноваженнями та ресурсами;

- відсутність регіональних підрозділів, які б виконували функції планування, схвалення проектів, також контролю загальних процесів надання та використання міжнародної технічної допомоги на місцях;

- відсутність фінансового підрозділу у структурі Міністерства фінансів України, на якого будуть покладені обов’язки в сфері контролю за коштами, наданими в рамках допомоги;

- відсутність Закону України «Про міжнародну технічну допомогу», який би всебічно регулював процес отримання та використання МТД.

Основними проблемами щодо здійснення державної політики у сфері МТД на регіональному рівні виступають:

- низький рівень поінформованості, зацікавленості та кваліфікації управлінців на місцях;

- нерозуміння кінцевого впливу від реалізації проекту МТД на розвиток територій;

- відсутність належного матеріально-технічного обладнання;

- відсутність системної роботи у сфері співпраці донорів та місцевих органів публічної влади стосовно залучення ресурсів зовнішньої допомоги;

- бюрократичні перешкоди на шляху від написання проектної пропозиції, подання її на розгляд центральним органам влади до винесення належного рішення та передання на контроль до місцевого самоврядування.

Окрім самого механізму управління МТД необхідно розглянути й існуючі підходи до публічного управління, серед яких в вітчизняній та світовій практиці виділяють:

• проектно-програмний підхід, в рамках якого донори та одержувачі МТД з високою ефективністю здійснюють планування, реалізацію, моніторинг, а також оцінюють результати впровадження міжнародної допомоги [4, с. 8]. Така практика використовувалась у країнах Центральної Європи ще до вступу в ЄС. Найбільш яскравим прикладом виступає Польща у 1989 році, де програми і проекти, здійснені за підтримки ЄС, поділяли на два головні сектори:

- ті, що реалізовані за рахунок фондів Європейського Союзу (наприклад, програма PHARE, у межах якої надійшла найбільша частка фінансової допомоги);

- білатеральні, або двосторонні, проекти, другорядні й незначні за обсягами. Ця практика виявилася досить вдалою для гармонізації зусиль донорів і реципієнтів, підвищення їхньої взаємної відповідальності за витрачені ресурси та досягнуті в процесі співпраці результати;

• децентралізований підхід, який полягає у передачі зобов’язань і відповідальності за здійснення закупівель та укладення контрактів до країни-бенефіціара, тоді як за ЄС залишаються загальна відповідальність і контроль результатів виконання програм. На практиці, це означає передачу відповідальності за управління проектом до органів країни-партнера зі здійсненням нагляду з боку ЄС. Прикладом використання даного підходу є сучасна Польща, в якій основна відповідальність за отримання та використання МТД належить не донорам, а країні-реципієнту, яка самостійно планує потреби в зовнішніх ресурсах і розробляє плани залучення та використання коштів ЄС, узгоджуючи їх із донорами, з огляду на власні стратегічні й тактичні цілі розвитку [5, с. 88].

Реалізація даного підходу передбачає насамперед розширення управлінських спроможностей шляхом забезпечення наявності достатньої кількості висококваліфікованого персоналу на відповідному рівні для гармонізації діяльності з досить вимогливими та складними системами управління в межах ЄС. Це сприяє загалом використанню передової управлінської практики та підвищенню кваліфікації державних службовців.

• централізований підхід передбачає, що перевірка витрат в рамках проектів МТД здійснюється національними контролерами, при цьому робота контролерів оплачується країною-партнером. У порівнянні з децентралізованим даному підходу притаманна висока ступінь контролю з боку національного органу, більш високі вимоги до кадрів, потреби в залученні також додаткових трудових ресурсів, що безумовно підвищує ризик.

• змішаний підхід передбачає перевірку витрат зовнішніми незалежними аудиторами, але офіційний сертифікат видає національний орган управління МТД. При змішаній моделі управління необхідно чітко розподіляти задачі між аудитором і національним органом контролю, бо з'являється ризик подвійної роботи.

• системний підхід до публічного управління у сфері МТД передбачає ефективну взаємодію таких складових елементів: політична воля, стратегічні цілі співробітництва країни з організаціями-донорами, інституційне забезпечення, підготовка професійних управлінців та кваліфікованих кадрів, активізація громадянського суспільства, ресурси на розвиток співпраці [6, с. 40]. Єдиний системний підхід в рамках управління МТД на сьогодні використовує більша частина розвинених країн.

Таким чином, аналіз існуючих підходів до публічного управління у сфері МТД дозволив визначити історичну та хронологічну прив'язку, тобто удосконалення управління в даній сфері відбувається поряд з розвитком світової економіки та суспільства.

З’ясовано, що публічне управління у сфері зовнішньої допомоги в Україні має багато протиріч та проблем для вирішення. Тому саме, здобутки та практики у цій сфері західних країн дозволяють сформувати рекомендації щодо впорядкованості вітчизняної системи публічного управління МТД, зокрема щодо децентралізації міжнародної технічної допомоги, яка передбачає передачу відповідальності та управління проектами (програмами) допомоги на місця.

У першу чергу, мається на увазі забезпечення сприйняття та доведення до всіх внутрішніх учасників численних і складних вимог гармонізації з правилами та стандартами ЄС.

Організаційні структури управління, у т. ч. фінансові структури, такі як Міністерство фінансів України, мають заздалегідь готувати свої процедури та структури до ефективного управління значними потоками ресурсів та запобігати помилкам і проблемам, що виникли в інших країнах на перехідному етапі. Для того, щоб Україна отримала можливість децентралізованого управління, треба насамперед надати докази створення та належного функціонування системи фінансового управління всіх залучених органів і фондів.

Під час побудови ефективної системи публічного управління МТД в Україні необхідно здійснити якісну освіту персоналу, що діє в даній сфері, задля забезпечення їх необхідними знаннями на кожному етапі організації та управління системою надання МТД.

Крім того, законодавчого врегулювання потребує процедура проходження коштів країн донорів, а також норма, що дозволяє зображати фактичне надходження кредитів (позик) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних програм, проектів тощо.

На етапах ініціювання, підготовки та реалізації проектів МТД у рамках механізму залучення фінансових ресурсів в економіку України пропонується сформувати (або оптимізувати чинні) процедури, які мають наслідком персоналізацію відповідальності за проект на будь-якому етапі його виконання, скорочення часу та кількості документів для підготовки проекту та початку переговорів, прозорий механізм обґрунтування видатків Державного та/або місцевого бюджетів на фінансування проектів. Оскільки відповідно до постанови КМУ №153 від 15.02.2002 (зі змінами) у разі порушень щодо нецільового використання міжнародної технічної допомоги та/або виконавцем виявлених порушень щодо неналежної реалізації проекту (програми) у визначені бенефіціаром строки не передбачено ніякої відповідальності, окрім анулювання Мінекономрозвитком рішення про державну реєстрацію проекту (програми) [8].

З’ясовано, що важливим чинником зростання результативності програм міжнародної технічної допомоги в Україні виступає організація системи моніторингу та оцінки реалізації зовнішньої допомоги. В умовах сьогодення необхідно зазначити безпосередній вплив програм донорів на соціально-економічний розвиток України за відсутності повноцінної статистичної інформації в розрізі фінансових пропозицій, відбору виконавців та реципієнтів, використаних коштів, результатів моніторингу та аудиту.

Поліпшення ситуації в контексті оцінки наявних проектів, з одного боку, вимагає підвищення прозорості діяльності донорських структур, зокрема щодо надання відповідної інформації, з другого боку – підвищення спроможності владних інституцій щодо проведення відповідного моніторингу та оцінки. Адже, на думку дослідників, у державному секторі оцінювання державної політики та програм є фрагментарним, також бракує як культури, так і попиту на оцінювання, не вистачає кваліфікованих фахівців і методик, а також перевірених даних.

Висновки. Отже, новий підхід до управління МТД надасть уряду України можливість відігравати провідну роль у плануванні залучення та використання зовнішньої допомоги відповідно до стратегічних цілей розвитку, що забезпечить тіснішу інтеграцію з міжнародним співтовариством і сприятиме поступовому збільшенню обсягів донорської підтримки. Це також передбачає відповідну підготовку бюджетної системи до ефективного використання нових форм і методів технічного співробітництва з іншими країнами. Завдяки розробленню секторальних і загальнонаціональної стратегій, забезпеченню стабільного макроекономічного розвитку, ефективному реформуванню сфери державних фінансів Україна отримає широкий доступ до нових фінансових важелів підтримки, прискорить реформування економіки та демократичні перетворення, а також наблизиться до міжнародної інтеграції.

З урахуванням сучасних тенденцій соціально-економічного та політичного розвитку України, міжнародна технічна допомога залишається важливим чинником підтримки трансформаційних процесів у державі, що стимулює розвиток відповідних досліджень, особливо в рамках передового світового досвіду. У процесі публічного управління системою МТД в Україні необхідно здійснювати регулювання як на державному, так і регіональному рівнях у рамках зазначених у роботі аспектів, що дозволить підвищити, безпосередньо, ефективність процес надання, отримання та впровадження МТД.

 

Література.

1. Kharas H. (2007), “Trends and Issues in Development Aid”, (Wolfensohn Centre for Development Working Papers no. 1, available at:  http://www.brookings.edu/~/media/research/files/papers/2007/11/development-aid-kharas/11_development_aid_kharas.pdf (Accessed 21 July 2017).

2. Kaur N., Sitlhou L. (2017), “Governance of Development Assistance: Issues and Challenges”, available at: http://ic-sd.org/wp-content/uploads/sites/4/2016/06/Development_Assistance_-_Full_Paper.pdf (Accessed 21 July 2017).

3. Гуменюк В. Міжнародна технічна допомога: ефективне управління чи контроль? [Електронний ресурс] // Режим доступу: https://eu.prostir.ua/files/1327073026877/TA_edited_final_19.01.pdf.

4. Кулініч О.В. Грантрайтинг: метод. рек. для органів публічної влади щодо написання проектних заявок / Авт. кол.: О.С. Зінченко, О.В. Кулініч, П.Ю. Куліш ; 2-ге вид., доп. і перероб. – Харків : Золоті сторінки, 2015. – 80 с.

5. Липова Т. В., Колосова В. П. Державне управління зовнішніми (передаксесаційними) ресурсами: досвід Польщі // Фінанси України. – 2013. – №2. – С. 83-92.

6. Макота Г.З. Напрями вдосконалення державного управління міжнародним технічним співробітництвом України з ЄС // Mechanisms of public management. – 2015. - № 7-8 (21-22). – С. 38-46.

7. Проблеми координації міжнародної технічної допомоги в Україні порівняно з польським досвідом. Звіт про дослідження. [Електронний ресурс]  – К. : МЦПД, 2001. – 31 с. Режим доступу: http://old.icps.com.ua/files/articles/33/58/coordination_ta_ukr.pdf

8. Про створення єдиної системи залучення, використання та моніторингу міжнародної технічної допомоги: постанова Кабінету Міністрів України від 15.02.2002 р. №153. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/153-2002-%D0%BF.

 

References.

1. Kharas, H. (2007), “Trends and Issues in Development Aid”, (Wolfensohn Centre for Development Working Papers No. 1, available at:  http://www.brookings.edu/~/media/research/files/papers/2007/11/development-aid-kharas/11_development_aid_kharas.pdf (Accessed 21 July 2017).

2. Kaur, N., Sitlhou, L. (2017), “Governance of Development Assistance: Issues and Challenges”, available at: http://ic-sd.org/wp-content/uploads/sites/4/2016/06/Development_Assistance_-_Full_Paper.pdf (Accessed 21 July 2017).

3. Humeniuk, V. (2012), International Technical Assistance: effective management or control? [Online] available at: https://eu.prostir.ua/files/1327073026877/TA_edited_final_19.01.pdf (Accessed 8 July 2017).

4. Kulinich, O.V. (2015), Hrantrajtynh: metod. rek. dlia orhaniv publichnoi vlady schodo napysannia proektnykh zaiavok [Grantwriting: methodological recommendations for public authorities in terms of project applications], 2nd ed, Kharkiv : Zoloti storinky, 80 p.

5. Lypova, T. V., Kolosova, V. P. (2013), “Public management of external resources: Poland’s experience”, Finansy Ukrainy, no.2, p. 83-92.

6. Makota, H.Z. (2015), “Areas of public administration improvement in the sphere of international technical assistance cooperation between Ukraine and the EU”, Mechanisms of public management, no.7-8 (21-22), p. 38-46.

7. International Center for Policy Studies (2001), "Problemy koordynatsii mizhnarodnoi tekhnichnoi dopomohy v Ukraini porivniano z pol's'kym dosvidom. Zvit pro doslidzhennia", [Problems of international technical assistance coordination in Ukraine compared to Poland’s  experience], MTsPD, Kyiv, Ukraine, 31 p. [Online] available at:  http://old.icps.com.ua/files/articles/33/58/coordination_ta_ukr.pdf (Accessed 18 July 2017).

8. Cabinet of Ministers of Ukraine (2002), “Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine "On Establishing the Unified System of the Use and Monitoring of International Technical Assistance"”, available at: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/153-2002-%D0%BF (Accessed 18 July 2017).

 

 

Стаття надійшла до редакції 10.08.2017 р.